Blog - Crisis: het nieuwe normaal?

Weblogbericht | 15-02-2022 | Bart Coster

Zijn deze problemen nou echt zoveel meer ontwrichtend voor de samenleving dan de problemen waar we eerder voor stonden, zoals de definitie van een crisis veronderstelt?¹ Of is er sprake van een crisismentaliteit, waardoor het label 'crisis' steeds vaker gebruikt wordt?

Wat je mening daar ook over is, het is duidelijk dat het label 'crisis' niet zomaar een woord is: het heeft duidelijke gevolgen voor hoe het openbaar bestuur werkt. Maar welke?

Balans tussen bestuurlijke waarden

Het afwegingskader ‘Goed Bestuur’ dat de Raad voor het Openbaar Bestuur op dit moment ontwikkelt maakt onderscheid tussen drie categorieën van waarden: waarden van de rechtsstaat, waarden van de democratie en waarden van bestuursvermogen. Buiten crises om probeert het openbaar bestuur een balans te vinden tussen deze drie soorten waarden: uiteraard moet het openbaar bestuur effectief optreden (bestuursvermogen), maar daarbij moet het de rechtsstaat respecteren en ervoor zorgen dat het beleid democratisch tot stand komt en gecontroleerd kan worden.

Bij een crisis wordt deze balans tijdelijk minder belangrijk. Bestuursvermogen krijgt dan de meeste nadruk: de situatie die ontwrichtende gevolgen heeft voor de samenleving moet bestreden worden, zo effectief mogelijk. Dit kan ten koste gaan van de waarden van de democratische rechtsstaat. Uiteraard verdwijnen daarbij democratie en rechtsstaat nooit geheel naar de achtergrond, maar ze krijgen wel tijdelijk minder gewicht.
 

Noodverordeningen

Dit heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur ook gezien bij zijn terugblik op de gevolgen van de coronacrisis voor gemeenten en voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, waarover het advies op 10 maart a.s. verschijnt. Normaal gesproken moeten maatregelen voordat ze in werking treden eerst worden goedgekeurd door het parlement. Dit ging tijdens de coronacrisis anders. Tot december 2020 werden de coronamaatregelen getroffen via noodverordeningen. In december 2020 trad de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 in werking. Vanaf dat moment werden de coronamaatregelen getroffen via ministeriële regelingen, die achteraf bekrachtigd moesten worden door de Tweede Kamer. Pas sinds begin deze maand moet de Tweede Kamer vooraf instemmen met het verlengen van de coronawet, zoals in normale situaties ook het geval is. Ook hoefden tot december 2020 de voorzitters van de veiligheidsregio’s, die de noodverordeningen vaststelden, geen verantwoording af te leggen aan de gemeenteraden van de gemeenten binnen hun regio.

Door de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 zijn veel van de formele bevoegdheden van de voorzitters van veiligheidsregio’s overgegaan op burgemeesters, waar ze volgens de normale bestuurlijke verhoudingen ook thuishoren en waardoor gemeenteraden nauwer betrokken zijn bij de uitvoering van deze bevoegdheden. Maar dat betekent niet dat de crisis voorbij is; ook op informele wijze werkt het label 'crisis' door. Zo blijft het Veiligheidsberaad – de vergadering van de voorzitters van veiligheidsregio’s – bij elkaar komen en blijven veiligheidsregio’s organisatorisch op volle toeren draaien. Dit is volgens de ROB deels de oorzaak van de nadruk in de besluitvorming op veiligheid en volksgezondheid, waarbij andere aspecten van de samenleving, zoals economie of mentale gezondheid, minder de aandacht kregen.
 

60 miljard

Maar ook bij andere opgaven waar de rijksoverheid het label 'crisis' voor gebruikt neemt het kabinet uitzonderlijke maatregelen. Voor de stikstof- en klimaatopgave zijn twee fondsen ingesteld waar in totaal 60 miljard euro voor wordt vrijgemaakt (tot 2035). Deze fondsen staan buiten de gewone rijksbegroting. Dat zorgt ervoor dat democratische kaderstelling voor en controle op de besteding van deze fondsen minder vanzelfsprekend is dan wanneer dit geld wel binnen de rijksbegroting zou vallen. In hoeverre het parlement kaders kan stellen voor de besteding van deze fondsen en het kabinet hierop kan controleren moet nog blijken, want de governance van de fondsen werkt het kabinet nog nader uit. De Algemene Rekenkamer en de Raad van State roepen de Tweede Kamer in ieder geval op waakzaam te zijn.²
 

Waarom zoveel crises?

Dit alles roept bij mij de vraag op: waarom zoveel 'crises'? Waarom dingen niet gewoon 'opgaven' of 'problemen' (of 'uitdagingen', als je dat positiever vindt) noemen? Een voor de hand liggende verklaring is dat de overheid blijkbaar, wanneer er geen sprake is van crisis, te weinig bestuurlijk vermogen ervaart om problemen aan te pakken. Pas op het moment dat er sprake is van crisis kan de overheid wel de maatregelen nemen die zij nodig acht.

En waar dat dan door komt? Dat vraagt om een boek op zichzelf misschien, maar bij mij komen twee zaken op. Een eerste verklaring kan zijn dat de democratie te weinig constructief werkt. Dat deze gericht is op afrekenen in plaats van leren; dat het parlement te veel de controletaak benadrukt en te weinig de medewetgevende taak. Een tweede verklaring kan zijn dat de opgaven van deze tijd anders zijn dan voorheen. Ze vragen om een aanpak op verschillende beleidsterreinen en over meerdere kabinetten heen, en daarmee om het doorbreken van verkokerde beleidsprocessen. Dit vindt de overheid in normale tijden lastig, maar onder druk wordt alles vloeibaar(der).

Wat de verklaring ook is, feit blijft dat het veelvuldige gebruik van het label 'crisis' gevaarlijk is voor de democratie en de rechtsstaat. Als er een structureel probleem is met de mate waarin de overheid dingen voor elkaar kan krijgen, moet dit structureel aangepakt worden, door bijvoorbeeld te werken aan een nieuwe bestuurscultuur en ontkokering van beleidsprocessen. En niet door elk jaar een nieuwe crisis uit te roepen.
 

^{1 Wet veiligheidsregio’s, artikel 1.
2 Algemene Rekenkamer, 13 januari 2022: Brief Aandachtspunten bij coalitieakkoord voor debat regeringsverklaring; Raad van State, 13 januari 2022: Brief in het kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht met aanbevelingen bij het begrotingsbeleid.}