Briefadvies: Raamwerk toekomstbestendige financiële verhoudingen

In 2021 stelde de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in het advies Rust-Reinheid-Regelmaat vast dat de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen overheden uit balans zijn. De aanbevelingen uit dat advies zijn onverminderd actueel.
Met het oog op de Bestuurlijke Overleggen Financiële Verhoudingen (BOVF’s) in maart en april brengt de ROB de boodschap uit uit Rust-Reinheid-Regelmaat daarom opnieuw onder de aandacht. Het advies Raamwerk voor toekomstbestendige financiële verhoudingen bevat ook voorstellen voor onderwerpen die in een nieuw te sluiten bestuursakkoord tussen overheden aan de orde moeten komen.

Het gaat om meer dan geld alleen
De problematiek is veel breder dan geld alleen. Taken, verantwoordelijkheden en bekostiging sluiten steeds slechter op elkaar aan. Politieke besluiten zijn verpakt als technische keuzes, en de aannames onder die besluiten pakken in de praktijk anders uit. Dit leidt tot sluipende uitholling van de financiële beleidsruimte van gemeenten en provincies, bijvoorbeeld door uitgaven voor taken die harder stijgen dan de inkomsten die ze krijgen vanuit het Rijk. De discussies tussen overheden die dit tot gevolg heeft, krijgen een steeds slepender karakter en zetten de verhoudingen verder onder druk.

Maak fundamentele keuzes per taakgebied
Daarom adviseert de ROB om eerst de fundamentele keuzes expliciet te maken: wat is de rol van decentrale overheden, autonoom of automaat? Of iets daartussenin? En die keuze kan per beleidsterrein verschillen. Vervolgens moet de financiële verhouding voor die taak of beleidsterrein, bij die rol passen. 
In wezen is de keuze als volgt: als decentrale overheden veel beleidsvrijheid krijgen, moeten ze zelf meer financiële risico’s dragen. Ze kunnen dan immers zelf bepalen wat de noodzakelijke kosten zijn. Maar als er sprake is van medebewind met veel invloed van het Rijk, moet de landelijke politiek zelf de afweging maken welke taken noodzakelijk zijn. Dan moet het Rijk besluiten wat het daarvoor over heeft en een kostendekkende vergoeding bieden. Daartussen zijn er nuances mogelijk, maar de bekostiging en risicodeling moeten congruent zijn met de toegekende beleidsvrijheid.

Geen duizend-dingen-doekje
Het gemeentefonds en provinciefonds moeten niet meer voor oneigenlijke doeleinden ingezet worden, dat wil zeggen als pinautomaat voor medebewind. Dit heeft tot sluipende uitholling geleid en tot (al dan niet oneigenlijke) financiële claims. 

Leg spelregels weer vast in de Fvw
De spelregels rond de accressystematiek moeten weer in de Financiële-verhoudingswet vastgelegd worden, zoals dat tot 1997 het geval was. Want dan vraagt aanpassing van die spelregels het voeren van een politieke discussie in het parlement. De huidige begrotingswetten zijn vooral geënt op het jaar-op-jaar sluitend krijgen van de Rijksbegroting. Ze wegen het baten-lasten-karakter van decentrale begrotingen onvoldoende mee, evenals het karakter van medebewindstaken die een langjarig financieel fundament vereisen, zoals klimaat en energie.

Indexatie met bbp lost de disbalans niet op
De keuze voor de indexering van de algemene uitkering met het bbp kan ertoe leiden dat de budgettaire ruimte van de Rijksoverheid zich anders ontwikkelt dan van decentrale overheden. Het evenredigheidsprincipe wordt hiermee losgelaten. Het brengt risico’s op afwenteling met zich mee: kosten van decentrale overheden kunnen zich immers anders ontwikkelen dan het bbp. Daarmee blijft er aanleiding bestaan voor financiële claims en kan de onrust blijven bestaan. Met andere woorden: ook met de systematiek van indexatie met het bbp moeten er waarborgen komen om taken, bekostiging en verantwoordelijkheden met elkaar in balans te brengen.

Breng de bekostiging van medebewind op orde
Bij bekostiging van gebonden medebewindstaken is het zaak een goede balans te vinden tussen de verantwoordelijkheid van het Rijk voor een toereikende bekostiging en de financiële verantwoordelijkheid van decentrale overheden voor een doelmatige uitvoering. De nieuwe door de ROB voorgestelde medebewindsuitkering met duidelijke, niet-vrijblijvende bestuurlijke afspraken, over indexering, monitoring en risicodeling kan daarvoor een oplossing bieden. Voor andere gevallen volstaan de huidige uitkeringsvormen. Ofwel het Rijk laat verantwoording en controle los, dan is het gemeentefonds dan wel het provinciefonds geschikt. Als er sprake is van voldoende beleidsvrijheid dan moeten decentrale overheden ook niet gaan claimen. Specifieke uitkeringen zijn alleen aangewezen als centrale sturing noodzakelijk wordt geacht dan wel de risico’s voor decentrale overheden te groot zijn als zij die volledig zelf zouden moeten dragen. 

Saneer in de wildgroei van specifieke uitkeringen
Er is de laatste jaren een hausse aan specifieke uitkeringen ontstaan. Vaak zijn die een uitingsvorm van een landelijke politiek en Rijk die niet willen loslaten en willen sturen op detail niveau. De specifieke uitkeringen leiden niet alleen tot veel verantwoordingslasten bij toch al overbelaste decentrale overheden, maar doorbreken ook de integrale afweging van middelen waar die hoort. De Raad roept daarom op tot een drastische sanering van het aantal specifieke uitkeringen aan de hand van een duidelijk afwegingskader waaraan de specifieke uitkeringen kunnen worden getoetst, waarom een specifieke uitkering strikt noodzakelijk is en waarom overheveling naar de algemene uitkering of een nieuwe figuur zoals de medebewindsuitkering niet mogelijk is.

Uitbreiding van het decentraal belastinggebied werkt niet bij de huidige disbalans
Zolang er geen fundamentele keuzes zijn gemaakt over de rol van decentrale overheden, en taken, verantwoordelijkheden en financiën in disbalans zijn, kan volgens de Raad geen sprake zijn van uitbreiding van het decentraal belastinggebied. Anders dreigt een afwenteling van financiële problematiek naar de lokale belastingbetaler. Dit moet eerst opgelost worden. Dat alles laat onverlet dat de Raad van oordeel is dat een democratisch gekozen bestuur de mogelijkheid dient te hebben om belastingen te kunnen heffen om eigen autonome keuzes te bekostigen.