Briefadvies Kosten decentraal klimaat- en energiebeleid 2025

Eerst is meer inzicht nodig in de (nieuwe) beleidsmaatregelen die mogelijk tot extra uitvoeringskosten leiden. Bij een eventueel toekomstig vervolgonderzoek zou het ook wenselijk zijn om beter zicht te krijgen op de huidige besteding van de beschikbare middelen uit de regeling ‘Compensatie decentrale overheden voor klimaat en energie’ (CDOKE). De ROB vindt dat het beschikbaar stellen van (extra) middelen zonder duidelijkheid over de bijdrage aan het realiseren van de gestelde doelen niet verstandig is.

Voor het schatten van de benodigde investeringskosten voor het klimaat- en energiebeleid, uitgesplitst naar de verschillende geïdentificeerde typen investeringen, is het allereerst noodzakelijk om inzicht te verkrijgen in de mate van betrokkenheid van decentrale overheden bij deze investeringen. Dit is eerder een beleidsmatige afweging en minder een onderzoeksvraag.

Op basis van een dergelijk overzicht zou vervolgens een gerichte inschatting van de benodigde investeringskosten kunnen worden gemaakt. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) acht zichzelf hiervoor echter niet de aangewezen instantie.

Decentrale overheden hebben te maken hebben met drie overlappende problemen.

1. Financieel: De ROB ziet dat de kosten uit het advies ‘Koersen op klimaatneutraal’ niet zijn opgevolgd, terwijl de doelen wel zijn gebleven. Daardoor komen decentrale overheden klem te zitten: houden ze vast aan de doelen, dan betalen ze zelf; volgen ze het budget, dan halen ze de doelen niet. 
2. Uitvoeringscapaciteit: De ROB ziet dat een tekort aan uitvoeringscapaciteit het klimaat- en energiebeleid vertraagt. Extra geld zonder duidelijk effect is onverstandig. Samen met de VNG wil de ROB maatregelen uitwerken om vooral kleinere en middelgrote gemeenten beter te ondersteunen.
3. Externe belemmeringen: De uitvoering van het klimaat- en energiebeleid loopt vast door ruimtegebrek, netcongestie, stikstofregels en soortenbescherming. Deze problemen liggen buiten de invloed van decentrale overheden. Als ze worden aangepakt, kan dat het beleid lokaal veel effectiever maken.

De ROB merkt verder op dat met de voorziene overheveling van de CDOKE-middelen naar het gemeente- en provinciefonds een korting op het beschikbare bedrag van 10% is doorgevoerd. De ROB heeft eerder aangegeven dat de veronderstelde besparing door het verminderen van de controle- en verantwoordingslasten niet is onderbouwd en daarmee niet realistisch is.  Dat geldt te meer omdat de CDOKE al een brede doeluitkering met een grote mate van beleids- en bestedingsvrijheid en beperkte verantwoordingslasten was. De verantwoordingslasten nemen niet af bij een decentralisatie-uitkering. Met de korting komt het bereiken van de doelstelling verder onder druk te staan.
 

De bekostiging van het decentrale klimaat- en energiebeleid loopt vanaf 2026 via een decentralisatie-uitkering. De Raad is overigens van oordeel dat bekostiging van het decentrale klimaat- en energiebeleid beter via de nog in te stellen Bijzondere Fonds Uitkering (BFU. Dit omdat dit, in overeenstemming met het advies van de Raad, de minister de mogelijkheid biedt om zicht te blijven houden en te sturen op de beleidsdoelen. En daarmee regie te houden. Het is voor minister en parlement van belang om te beschikken over de informatie om te kunnen bepalen of decentrale overheden voldoende middelen hebben voor het kunnen behalen van de doelstellingen. 
 

De ROB adviseert in het verlengde van het voorgaande om een Iv3-taakveld Klimaat en energie in te voeren. De lasten die de gemeenten daarop verantwoorden, specifiek in de categorieën personeelslasten en externe inhuur, worden dan zichtbaar. Dat levert kennis op die gebruikt kan worden voor de bepaling van de meerjarige budgetten. Dit geldt overigens zowel bij een specifieke uitkering als bij een decentralisatie-uitkering of bijzondere fondsuitkering in het gemeentefonds. 
 

Decentrale overheden hebben in verband met hun meerjarige verplichtingen en de begrotingscyclus, garanties nodig over de middelen voor de jaren na 2030. Het klimaatbeleid is namelijk een structurele taak. Zonder dat kunnen decentrale overheden moeilijk vast personeel aannemen en investeringen doen die gedurende lange tijd op de begroting drukken. In 2027 moeten gemeenten en provincies bij het opstellen begroting ook de meerjarenraming opstellen die reikt tot en met 2031. 
Om gemeenten en provincies in staat te stellen een sluitende meerjarenraming op te leveren, dient het Rijk dus voor 2027 duidelijkheid te verschaffen over de middelen voor 2031 en volgende jaren. Bij ongewijzigd beleid ligt het overigens in de rede dat decentrale overheden minimaal moeten kunnen rekenen op voortzetting van de huidige beschikbare middelen (inclusief indexatie) op de Rijksbegroting. Met daarbij de kanttekening dat de huidige beschikbare middelen op basis van de eerdere kostenraming zoals die volgt uit het advies Koersen op klimaatneutraal al niet toereikend zijn om de beoogde activiteiten zoals voorzien in het Klimaatplan uit te voeren. Het is aan het Rijk om samen met decentrale overheden nader te verkennen wat wel kan en niet kan en of hoe het mogelijk tegen lagere kosten wel mogelijk is de doelstellingen te halen.

Het laatste advies over de uitvoeringskosten van het klimaat- en energiebeleid is nog geen anderhalf jaar geleden verschenen.  In dat advies heeft de ROB de kosten voor de uitvoering van klimaat- en energiebeleid tot en met 2030 in beeld gebracht. Aan dat advies is geen gevolg gegeven. 
Het is veel te voorbarig om nu alweer met een advies op basis van een aanvullende kostenraming voor de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid voor de periode 2031 tot en met 2035 te komen. Voor het kunnen beantwoorden van de gestelde vraag zou namelijk eerst duidelijk moeten zijn wat de decentrale taken rondom het klimaat- en energiebeleid voor die jaren inhouden. Sinds het vorige advies zijn er in het klimaat- en energiebeleid nauwelijks wjizigingen doorgevoerd die een geheel nieuwe grootschalige kostenraming nu noodzakelijk maken.
Voor zover de ROB nu kan overzien is er geen sprake van een koerswijziging in het klimaat- en energiebeleid voor decentrale overheden die een nieuwe kostenraming vereisen. Als er aanvullende of nieuwe maatregelen in werking zijn gesteld – zou in overeenstemming met het advies Koersen op klimaatneutraal – kunnen worden volstaan met een beperkt artikel 2 Fvw-onderzoek.
De ROB gaf in voornoemd advies aan dat de vijfjaarlijkse actualisering van het Klimaatplan een logisch moment zou zijn om de aansturing en bekostiging van decentrale overheden als geheel tegen het licht te houden. Deze actualisering kan er immers toe leiden dat het kabinet op grond van nieuwe inzichten en/of technologische ontwikkelingen andere accenten binnen het klimaat- en energiebeleid wenst te leggen, die mogelijk ook gevolgen hebben voor de uitvoeringskosten van gemeenten, provincies en waterschappen.
De ROB heeft in zijn laatste advies ook duidelijk aangegeven dat meer regie vanuit het Rijk noodzakelijk is om zicht te krijgen op het behalen van de doelstellingen; dit om zeker te stellen dat de opstelsom van alle decentrale inspanningen voldoende bijdraagt aan het nationale doel. Het beschikbaar stellen van (extra) middelen zonder zicht te hebben op het realiseren van de gestelde doelen acht de ROB onverstandig. 

Voor het schatten van de benodigde investeringskosten voor het klimaat- en energiebeleid is het noodzakelijk om eerst inzicht te krijgen in de betrokkenheid van decentrale overheden bij de verschillende geïdentificeerde typen investeringen. De ROB stelt vast dat de vragen die gesteld zijn in het rapport Rebel over de Investeringsopgave decentrale overheden een goede leidraad bieden.  Dit vergt niet alleen nader onderzoek maar vooral helderheid over de afspraken wie waarvoor (financieel) verantwoordelijk is en aan wie de kosten van de investering kunnen worden toegerekend.  Dit is dus niet zozeer een onderzoeksvraag maar eerder een beleidsvraag. Op basis daarvan zou vervolgens een inschatting gemaakt kunnen worden van de benodigde investeringskosten. De ROB acht zich daartoe niet de aangewezen instantie.