Blog: Gezag in de relatie tussen Rijk en gemeenten

Weblogbericht | 11-11-2024 | Peter Verheij

‘Wethouders in Nederland zijn klaar met Den Haag en overwegen acties’, zo kopte de afgelopen week één van de ochtendkranten. Woorden als ‘onbetrouwbaar’ en ‘actiebereid’ vallen. Dan moet er toch echt wel behoorlijk wat aan de hand zijn. Want een fraai figuur is het niet als overheden recht tegenover elkaar staan. Al helemaal niet als dat bij de rechter is of in een vorm van arbitrage. Is dat gezagswaardig?

Toch is dat wat we in de bestuurlijke en financiële verhoudingen momenteel al een aantal jaar zien en wat nu tot een nieuw kookpunt dreigt te komen. Alle mooie woorden over één overheid ten spijt, er is sprake van een fundamentele splijtzwam: de financiën van gemeenten. Gemeenten kloppen al een aantal jaar op de deuren in Den Haag. Het kloppen is veranderd in bonzen. Toch doet daar niemand open. Is dat gezagswaardig? Gezag ontstaat in de relatie tot de ander. Dat geldt tussen mensen, tussen inwoners en ambtsdragers, maar ook tussen de bestuurslagen.
 

Belang van evenwichtige spelregels

De spanning op de boog en de disbalans tussen taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en middelen is inmiddels zo groot geworden dat gemeenten spreken over ‘taken teruggeven’ en overwegen bestuurlijk ongehoorzaam te zijn. Er wordt gesproken in termen van ‘anders gaan we naar de rechter’. Rondom de Jeugdhulp moest eerder al een arbitragecommissie te hulp geroepen worden om een diepgaand conflict te beslechten. Dat bleek een tijdelijke oplossing, want de stijging van kosten van de Jeugdhulp is inmiddels zo groot dat van een ‘miljardenstrop’ wordt gesproken.

Er is een groot misverstand in de relatie tussen de bestuurslagen Rijk, provincies en gemeenten, namelijk dat gemeenten ondergeschikt zouden zijn aan het Rijk. Hooguit is er sprake van hiërarchie in regelgeving. Wetten gaan voor op ministeriële regelingen en verordeningen. Dat maakt dat de nationale overheid uiteindelijk vaak aan de touwtjes trekt. De nationale overheid verzorgt daarbij ook nog eens het grootste deel van de inning van belastingen. Door disbalans tussen wie aan de touwtjes trekt, wie de belastingen int, wie verantwoordelijk is voor de taak en wie het financieel risico loopt, komen gemeenten financieel in de knel. Wel de taak en het financieel risico, niet de bevoegdheid om de wetgeving te wijzigen of substantieel belasting te innen. Dat is ongezond en een recept voor problemen. Rust, reinheid en regelmaat in de bestuurlijke en financiële verhoudingen vraagt daarbij om evenwichtige spelregels die ook consequent nageleefd worden.

Disbalans in de onderlinge verhoudingen

Nu woont iedere inwoner in een gemeente en is iedereen onderdeel van een provincie en woont ook iedereen in hetzelfde Nederland. Dus is iedere inwoner onderhevig aan het gezag van alle drie de overheidslagen. Strijd daartussen, hoe logisch het ook lijkt, tast het vertrouwen en dus het gezag van de overheid als geheel aan. Gezag gaat ook over het collectieve gedrag van de overheid(s)lagen als geheel en ten opzichte van elkaar.

Mijn stellige overtuiging is dat het ‘ravijn’ over veel meer gaat dan alleen geld. Het gaat over een fundamentele disbalans in de bestuurlijke verhoudingen tussen de bestuurslagen. Het gaat ook over een forse kloof in bestuurlijke verhoudingen, in begrip en begrijpen waar het knelt. Over een bestuurscultuur waarin alles onderhandelbaar lijkt te zijn. Bij gebrek aan wettelijke geborgde spelregels over deze balans en de naleving daarvan, zijn het louter machtsverhoudingen geworden. Een machtsverhouding die op gespannen voet staat met de grondwet en ook met de grondbeginselen van de bedenker daarvan: Rudolf Thorbecke.

De balans herstellen

Het ontbreek mijns inziens aan het bestuurlijk vermogen bij het Rijk om over de eigen eenzijdige blik heen te kijken naar het totale pakket aan taken en middelen en van daaruit de balans te herstellen in de bestuurlijke en financiële verhoudingen. Want als de minister van financiën op een kamermotie over het laten zien dat de wet (i.c. Gemeentewet artikel 108 en Financiële verhoudingenwet art 2) wordt nageleefd antwoordt ‘Dit is niet te doen’, gebeurt er veel meer dan dat. Dat is daarmee tegelijk een verklaring van het failliet van de financiële verhoudingen tussen de bestuurslagen. Want als niet kan worden aangetoond dat de nationale overheid de wet ten opzichte van de lokale overheid naleeft? Wat is er dan van de gezonde bestuurlijke en financiële verhoudingen over?

De aandacht vanuit de Tweede en Eerste kamer voor de problematiek van de disbalans in de financiële verhoudingen is overigens een verademing ten opzichte van de afgelopen jaren. Inmiddels wordt de vinger redelijk scherp op de zere plek gelegd. Begrijpelijke en gerichte verzoeken in moties in de Tweede Kamer die een basis vormen om de disbalans te herstellen worden echter door de minister van Binnenlandse Zaken stelselmatig ontraden. Dat doet wat met het gezag van de nationale overheid ten opzichte van de lokale overheid. En dat straalt af op het vertrouwen van de inwoners in de overheid als geheel.

Gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen

Gezagswaardigheid heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in drie belangrijke dimensies uiteen gezet: bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid. In de bestuurlijke en financiële verhoudingen is er op alle dimensies wel het nodige te winnen. Bij bekwaamheid gaat het onder andere over het investeren in deskundigheid en langetermijndenken. De kennis van de financiën van de lokale overheid lijkt soms ver te zoeken. Overschotten op jaarrekeningen en oplopende vermogensposities zijn één deel van het verhaal. Een veel fundamenteler deel van het verhaal is de steeds verdere disbalans tussen taken, middelen en bevoegdheden. Met financiële instabiliteit die te typeren is als ‘serieel incidenteel’ is dat langetermijndenken ook op de achtergrond geraakt. De betrouwbaarheid is ook in het geding als fundamentele spelregels niet worden nageleefd. En in betrokkenheid op de problematiek in gemeenten is veel te winnen als er geen oog is voor de impact voor inwoners.

Gezag gaat dus ook over onderlinge verhoudingen tussen overheidslagen. Over het gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor de effecten van beleid in de samenleving. Het gaat over het niet alleen de focus leggen op de eigen bestuurslaag, niet afwentelen op de andere bestuurslaag en oog hebben voor de balans in elkaar takenpakket. Het zogenaamde ‘ravijn’ zit mijns inziens veel dieper en raakt de fundamentele uitgangspunten van goed bestuur en gezag van de overheid. Dat zou alle partijen in het openbaar bestuur tot nadenken moeten stemmen.

De auteur

Peter Verheij is zelfstandig adviseur en interim-professional publieke sector, en lid van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB).