Blog: Ademruimte voor de uitvoerende macht

Weblogbericht | 02-12-2024 | Frank van Ommeren

November is de ‘Maand van het gezag’. In zijn signalement Gezag herwinnen (2022) signaleert de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) vier tekorten - vier oorzaken - waardoor de overheid in onze samenleving bij de burger sterk aan gezag verliest. Hij spreekt over een tekort aan macht, een cognitief tekort, een maatschappelijk tekort en een moreel tekort. Met het moreel tekort bedoelt de ROB de ontkenning van het normatieve karakter van het overheidsoptreden en de (meestal onbedoelde) immorele consequenties van dit handelen. We zouden dit wat mij betreft ook een normatief tekort kunnen noemen.

Dat normatieve tekort doet zich bij alle onderdelen van de overheid bepaald niet in gelijke mate voor. Als het ergens valt te waar te nemen dan is het wel bij de publieke dienstverleners, bij de uitvoering. Niet toevallig heeft de ROB nu zeer onlangs over de uitvoerende macht een adviesrapport uitgebracht.

Uitvoerende macht: louter regelgeleid?

De uitvoerende macht verricht publieke dienstverlening: zij vormt de verbindende schakel tussen overheid en samenleving. De ROB constateert maar liefst drie met elkaar samenhangende systeemfouten die de schakelfunctie van de uitvoerders in de weg zitten. Ten eerste is de uitvoering losgemaakt en op afstand gezet van het beleid. Ten tweede is de uitvoering ondergeschikt gemaakt aan het beleid en ten slotte wordt de uitvoering te veel als een neutrale bezigheid gezien.

In theorie wordt de inhoud van het overheidsoptreden bepaald door politiek en beleid. De uitvoerende macht heet neutraal te zijn. De ROB laat zien hoe kwalijk deze gedachtegang is. De uitvoerende macht is niet neutraal. Zij is daar echter nog steeds veel te weinig voor ingericht. Als oplossingsrichting beveelt de ROB aan dat er meer op publieke waarden wordt gestuurd. Maar hoe doe je dat: sturen op publieke waarden?

Uitvoeringsorganisaties zijn regelgeleide organisaties. Ze dienen de regels toe te passen die door politiek en beleid zijn vastgesteld. Maar dat betekent niet dat uitvoeringsorganisaties geen afwegingen moeten maken, geen beslissingsvrijheid hebben. Regels zijn nooit 100% eenduidig en laten altijd ruimte voor interpretatie en nadere keuzes. Daaraan kunnen algemene bestuursrechtelijke beginselen richting geven.

We kunnen het ook anders zeggen. Regels zonder afwijkingsmogelijkheid zijn verstikkend. Regels werken niet in het luchtledige. Regels hebben ademruimte nodig. Die ademruimte wordt geboden door de algemene bestuursrechtelijke beginselen.

Wanneer uitvoeringsorganisaties blijven steken in rigide, strikte, regeltoepassing en onvoldoende inzien dat de toepassing van algemene rechtsbeginselen niet alleen veel beter is voor de burger – maar ook bijdraagt aan een rechtvaardiger overheidsbeleid, dan blijft het niet goed gaan.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

De rechter toetst het overheidsoptreden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het motiveringsbeginsel. Als de overheid niet volgens die beginselen handelt, dan vernietigt de bestuursrechter het overheidsbesluit. Dat is toetsing achteraf. Het besluit bestaat dan niet meer. De overheid kan het besluit natuurlijk wel repareren door een nieuw besluit te nemen ter vervanging van het oude. Dat is een niet zo heel erg efficiënt proces. Voorkomen is uiteraard beter dan genezen. Van de rechterlijke toetsing gaat tot op zekere hoogte een prikkel uit om ook meer van tevoren de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Maar omslachtig is het wel.

Algemene beginselen van goed bestuur

Naast de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kunnen de algemene beginselen van goed bestuur worden onderscheiden. Dat is een ruimere categorie – die voor een belangrijk deel met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur overlapt – maar die uitdrukkelijk meer beginselen omvat die niet steeds door de rechter zijn erkend. Denk voor goed bestuur bijvoorbeeld ook aan algemene bestuurlijke normen als transparantie, participatie en verantwoording of rekenschap afleggen. Deze normen zijn in de praktijk vooral ontwikkeld door instanties als de Nationale ombudsman en de Algemene Rekenkamer, maar ook dat zijn - net als de rechter - achteraf controlerende of toetsende instanties.

Wegingskader goed openbaar bestuur

Omdat de toetsing of controle achteraf een veel te indirecte prikkel oplevert moet er meer gebeuren. Er is behoefte aan instrumenten die de overheid stimuleren de relevante publieke waarden direct in acht te nemen, ook als dat niet onmiddellijk volgt uit de toe te passen wet- en regelgeving.

De ROB heeft een Wegingskader goed openbaar bestuur gemaakt. Dit wegingskader is een hulpmiddel om het normatieve gehalte van het overleg, het onderlinge gesprek en het nemen van beslissingen te versterken. Het Wegingskader goed openbaar bestuur is geen checklist of afvinklijstje, maar een echt wegingskader met een dertigtal normatieve gezichtspunten die bij het nemen van overheidsbeslissingen niet uit het oog mogen worden verloren. Dat zijn er natuurlijk best veel. We hebben ze echter wel allemaal nodig. Het overheidsbelang bestaat immers uit heel veel deelbelangen. De verschillende normen kunnen met elkaar op gespannen voet staan en dienen daarom tegen elkaar te worden afgewogen – en dat vergt nogal wat.

Veel van die normen hebben een juridische achtergrond. Het Wegingskader is er echter op gericht dat alle professionals bij de overheid – en juist niet alleen de juristen – mee kunnen doen.

Aanbevelingen

In zijn jongste rapport doet de ROB een aantal aanbevelingen dat hier naadloos bij aansluit.

1. Als professional bij de overheid kun je niet altijd maatwerk leveren, toch zullen er situaties zijn waarin de regels onbedoeld verkeerd zullen uitpakken; wees daar alert op.
2. Zorg ervoor dat je als professional weet wanneer en hoe je van de regels kunt afwijken.
3. Professionals bij de overheid moeten hun kennis over de algemene beginselen van goed bestuur sterker ontwikkelen.
4. Professionals dienen gemotiveerd van regels en procedures af te kunnen wijken, zonder dat dit leidt tot willekeur en rechtsongelijkheid.

Dit is best veel. Hoe weet je of je van de regel kan afwijken? Met het Wegingskader in de hand moet dat lukken. Nu de steun van politiek en beleid nog.

De auteur

Frank van Ommeren is decaan van de juridische faculteit en hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam en lid van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB).