Terugblik rondetafelgesprek met bevlogen jonge ambtenaren

De waarnemend voorzitter van de ROB heet iedereen welkom en refereert aan de bijeenkomst die de ROB in januari 2025 organiseerde over het onderwerp dat ook vandaag op de agenda staat: de bevlogen jonge ambtenaar. Anders dan het geval was in januari wordt er nu in kleinere besloten groep doorgesproken over dit thema. Die bijeenkomst was aanleiding voor dit vervolg. Het ging toen onder andere over het dossier Palestina-Israël en de rol van ambtenaren hierin als het gaat om de rechtsstatelijke aspecten waaronder artikel 90 van de grondwet. Er was toen onvoldoende tijd om de diepte in te gaan, daarom heeft de ROB besloten dit vervolggesprek in kleiner verband te faciliteren.

De verschillende deelnemers hebben allemaal te maken met een (politiek of maatschappelijk) gevoelig dossier. Die gevoeligheid kan een gevolg zijn van de inhoud van het dossier, maar ook met de omvang ervan. Wat de deelnemers aan het gesprek gemeen hebben, is dat zij zich zorgen maken over de glijdende schaal waarmee de democratische rechtsorde lijkt af te brokkelen. Zij zien van dichtbij dat het openbaar bestuur in sommige gevallen moeite heeft rechterlijke uitspraken te volgen of wetenschappelijke inzichten terzijde schuift en dat politici en (voormalig) bewindspersonen voorstellen doen die in strijd zijn met de grondwet en internationale verdragen. Die combinatie van factoren roept de vraag op hoe ambtenaren, die een ambtseed hebben afgelegd waarin zij hebben beloofd om de Grondwet te respecteren, zich (zouden) moeten positioneren en welk handelingsperspectief ze hebben.

De waarnemend voorzitter concludeert dat de aanwezige ambtenaren regelmatig worstelen met hun morele en professionele verantwoordelijkheid. Tijdens het gesprek vertellen de deelnemers over hun ervaringen als ambtenaar op politiek en/of maatschappelijk gevoelige dossiers en komen diverse casussen aan bod.

Het eerste voorbeeld dat werd aangedragen betrof een maatregel die al was aangekondigd in het Regeerprogramma. De ambtenaar en diens collega’s hadden moeite met deze maatregel, omdat het ten koste kon gaan van wezenlijke rechten van kwetsbare mensen. De maatregel druiste in tegen de professionele en/of persoonlijke normen en waarden van de ambtenaren en hun kennis van het werkveld, maar was ook juridisch verwerpelijk. Het was voor de ambtenaren die uitwerking aan de maatregel moesten geven moeilijk om enerzijds de bewindspersoon van dienst te zijn en tegelijkertijd wel een juridische en morele ondergrens te bewaken. Deze discrepantie is uiteindelijk opgelost door te achterhalen wat de bewindspersoon eigenlijk wilde bereiken met de maatregel. Na diverse gesprekken kwam naar voren dat de bewindspersoon met de maatregel (niet alleen) een financieel doel wilde bereiken, maar daarmee ook een bepaald beeld voor de politiek en maatschappij wilde creëren. Toen eenmaal duidelijk was wat dit beeld inhield en wat het doel achter de maatregel was zijn ambtenaren, samen met de betreffende uitvoeringsorganisatie op zoek gegaan naar manieren om aan dat beeld te kunnen voldoen. De creatieve oplossing die zij hebben gevonden bleek uiteindelijk een tweesnijdend zwaard te zijn. De oplossing creëerde namelijk het door de bewindspersoon gewenste beeld, en realiseerde het financiële doel, leverde geen strijd met het recht op en zorgde er bovendien voor dat er geen morele concessies moesten worden gedaan en kwam bovendien nog tegemoet aan behoeften die al langer bij de doelgroep leefden. Voor de betrokken ambtenaren werd in deze casus het belang van creativiteit duidelijk. Die creativiteit zit niet alleen in het bedenken van oplossingen, maar ook in ‘framen’ van die oplossingen; soms is het aanbieden van een (goede) oplossing ook een vorm van creatief schrijven. Een sterk staaltje ambtelijk vakmanschap dus.

De aangekondigde maatregel was aanvankelijk niet verenigbaar met de normen en waarden die ambtenaren in een democratische rechtsstaat in acht hebben te nemen. Vanuit de ROB komt daarom de vraag hoe de ambtenaar het werken aan deze maatregel heeft ervaren. De ambtenaar antwoordt dat er enige tijd zat tussen de aankondiging in het Regeerprogramma en het moment waarop de daadwerkelijke uitwerking van die maatregel op de agenda stond. Dat betekende dat er tijd was voor mentale voorbereiding, tijd om na te gaan wat er wel mogelijk was zonder morele grenzen te overschrijden. Voor de ambtenaar was het belangrijk om met een professioneel ‘schoon geweten’ op dit dossier terug te kunnen kijken; de situatie voor de mensen in kwestie moest niet verergeren en verbeterde per saldo. Tegelijkertijd wordt aangestipt dat het ook een kwestie van geven en nemen is tussen bewindspersonen en ambtenaren. Wanneer een bewindspersoon een maatregel voorstelt die in de ogen van ambtenaren niet doelmatig is, maar tegelijkertijd ook geen grote juridische of morele belemmeringen oplevert dan kunnen deze maatregelen wat de ambtenaren betreft worden doorgevoerd.

Herman Tjeenk Willink complimenteert de ambtenaar met deze aanpak. In dit voorbeeld is heel duidelijk voldaan aan de vier vereisten die gelden voor een goed ambtenaar. Dat zijn (1) inhoudelijk deskundig (weten wat er speelt), (2) kennis van het democratisch bestel (grenzen en ruimte), (3) kritisch onafhankelijk kunnen adviseren (zelfbewust; je eigen positie kennen) en (4) loyaliteit aan de ambtsdrager (in zijn functie en niet als persoon).

Het tweede voorbeeld dat wordt besproken laat zien hoe belangrijk het is dat de overheid oprecht wil leren van de door haarzelf gemaakte fouten. Wat ambtenaren tegenkomen is dat ‘de overheid’ vaak het ene zegt, maar vervolgens het andere doet. De afgelopen jaren heeft de overheid op verschillende terreinen grote fouten gemaakt. Als er al excuses worden gemaakt, dan vertalen die zich niet door naar een andere houding en gedrag van de overheid zelf. Zeker na de kinderopvangtoeslagaffaire is beloofd om te investeren in ambtelijk vakmanschap en zijn allerlei trainingen georganiseerd om loyale tegenspraak te kunnen geven. Maar de ambtenaar ondervindt dat wanneer daadwerkelijk tegenspraak wordt gegeven dat (toch) niet wordt gewaardeerd en er alsnog wordt teruggekrabbeld. De basale erkenning hoe de overheid heeft gefaald en dat de kinderopvangtoeslagaffaire geen incident is, is er nog niet. Want dat vereist inzicht in de eigen rationaliteit in het functioneren van de overheid. Zolang het denken over de overheid niet verandert, zal het functioneren van de overheid niet veranderen. Weinigen zullen nog beweren dat dé overheid een bedrijf is, maar wat de overheid dan wel is, aan welke (normatieve) eisen niet alleen het beleid maar ook het functioneren én de organisatie van de overheid in een democratische rechtsorde wel moeten voldoen, is voor velen – ook binnen de overheid – niet helder. Daarom is er op meerdere beleidsterreinen nog steeds sprake van structureel overheidsfalen. Veel ambtenaren ervaren een groeiend gevoel van machteloosheid. Wanneer zelfs fundamentele waarborgen zoals de grondwet en het internationaal recht onder druk staan of onvoldoende richting bieden, rijst de zorgelijke vraag bij hen waarop men dan nog kan bouwen voor een rechtvaardig en betrouwbaar bestuur.

Een ander punt dat tijdens het gesprek naar voren werd gebracht is de subjectivering van de objectieve, professionele kennis die ambtenaren inbrengen. In dit voorbeeld deed de ambtenaar in een gesprek met een leidinggevende bepaalde voorstellen en onderbouwde die met argumenten. De argumenten van de ambtenaar werden door de betreffende leidinggevende echter niet gewaardeerd op basis van de professionele kennis en kunde van de ambtenaar, maar betrokken op de uiterlijke kenmerken van de ambtenaar; de ambtenaar zou juist deze adviezen aandragen omdat de ambtenaar een bepaald gender, zekere leeftijd en zeker uiterlijk had. Omdat de professionele kennis en kunde van de ambtenaar niet voldoende gewicht in de schaal legde is de ambtenaar op zoek gegaan naar manieren om de boodschap wel te laten landen. Dat lukte pas nadat de ambtenaar wetenschappers had gevraagd om een onderzoek in te stellen en uit dit onderzoek inderdaad de conclusie kon worden getrokken die de ambtenaar al eerder naar voren had gebracht maar toen niet werd geloofd. Geconstateerd is dat in het bijzonder bij politiek-gevoelige dossiers objectivering van het debat van essentieel belang is; te vaak verschuift de aandacht van de inhoud en ernst van het onderliggende probleem naar de persoon die het probleem aankaart, zijn of haar vooronderstelde parti pris. Dat vormteen belemmering voor een zorgvuldige en onbevangen oordeelsvorming en een feitelijk en oplossingsgericht beleidsproces. Het geeft tegelijkertijd ook aan dat discriminatie en racisme binnen het Rijk ten koste gaan van de ruimte die er is om kritisch te adviseren over blinde vlekken en uiteindelijk ook van de beleidskwaliteit.

Iedereen die deelneemt aan het gesprek is het erover eens dat politieke meerderheid nooit een legitimatie kan zijn voor het schenden van rechten of het niet voldoen aan internationale verdragen. Wie dat wel doen, trekt de democratie los van de rechtsstaat en veroorzaakt tirannie van de meerderheid, zo is de conclusie. Wat het lastig maakt voor ambtenaren is dat een steeds groter wordend deel van het parlement en de samenleving het niet zo nauw neemt met de rechtstaat. Volgens Herman Tjeenk Willink ontbreekt het vaak aan kennis van wat we onder democratische rechtsorde verstaan; de waarden die het uitgangspunt vormen en het institutionele arrangement dat die waarden bewaakt. Onduidelijk is vaak wat de verschillende ambten inhouden, de verschillende instellingen doen en wie verantwoordelijk is voor wat (en voor wat niet).

De ambtenaren geven aan dat zij het constateren dat er selectief wordt omgegaan met de wet- en regelgeving waaraan we ons als land hebben gecommitteerd. Het komt voor dat ‘de waan van de dag’ of ‘electoraal sentiment’ belangrijker is dan wetten en regels. Uiteraard moeten politici, bestuurders en ambtenaren omgevingssensitief zijn. Dat geeft echter geen vrijbrief om rechtsstatelijke verantwoordelijkheden links te laten liggen. Dat roept voor ambtenaren de vraag op wat dan nog de kaders zijn waarbinnen zij kunnen handelen. Het komt voor dat bewindspersonen opdrachten geven en politici eisen stellen die buiten de grenzen van de wet liggen, maar die wel op politieke en maatschappelijke steun konden rekenen. Zo zijn er in het verleden onrechtmatig gegevens verzameld van een groep burgers. Ambtenaren hebben er destijds ook op gewezen dat die gegevensverzameling onrechtmatig was. Politiek en maatschappelijk was er echter steun voor de maatregel en is daar uitvoering aan gegeven. Hier is achteraf excuses voor aangeboden, met alle negatieve gevolgen van dien. De kaders en begrenzing van de rechtsstaat werken dus niet altijd. De voorbeelden waarbij niet binnen de kaders van de wet wordt geopereerd zijn ook geen incidenten meer; het stapelt zich op, zo blijkt in de praktijk. De democratische rechtsorde is niet alleen iets wat een werking moet hebben op papier, maar het vraagt om een rechtsstatelijke cultuur. Alle relevante actoren én burgers hebben hier een verantwoordelijkheid in.

Tijdens het gesprek is op verschillende momenten en in verschillende voorbeelden naar voren gekomen dát en hoe ambtenaren moeten manoeuvreren tussen politieke wensen aan de ene kant en het juridisch, rechtstatelijk en morele kompas aan de andere kant. Het goede nieuws is dat ambtenaren de omliggende machten als de wetenschap en adviesorganen weten te vinden en ook inzetten om het signaal dat ambtenaren afgeven te versterken.

De waarnemend voorzitter vraagt de ambtenaren wat zij nodig hebben om de maatschappij goed te kunnen dienen. Als eerste wordt genoemd hoe belangrijk het is om te waken tegen de glijdende schaal van het afbrokkelen van de democratische rechtsorde. De morele ondergrens kan niet individueel door ambtenaren bepaald worden. Er is behoefte aan gedeelde kaders; duidelijkheid over wat de morele ondergrens is en wat de democratische rechtsorde in de dagelijkse praktijk inhoudt. Dit is niet aan individuele ambtenaren om te bepalen, maar vraagt om gezamenlijke kennis en permanent moreel besef. Daarnaast is het belangrijk dat ambtenaren die een advies geven dat de bewindspersoon niet welgevallig is, niet worden weggezet als ‘tegenwerkende ambtenaren’. Zij zijn juist wel loyaal. Loyaal aan hun eed of belofte waarin ze hebben verklaard dienstbaar te zijn aan de samenleving en de grondwet te respecteren. Tot slot is het belangrijk dat ambtenaren zich (blijven) uitspreken over het belang van de democratische rechtsorde. Daarin moeten topambtenaren het goede voorbeeld geven, om zo een weg te banen voor de overige ambtenaren en een cultuur te creëren waarin deze democratische rechtsorde wordt beleefd en beschermd.

De waarnemend voorzitter dankt iedereen voor hun indrukwekkende inbreng.