De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) publiceert een tussenbericht over manier waarop de algemene uitkering uit het gemeentefonds vanaf 2027 over gemeenten wordt verdeeld. De ROB maakt zich zorgen over de rechtvaardigheid en transparantie van de verdeling en doet een aantal voorstellen voor duidelijkere bestuurlijke keuzes en betere democratische verantwoording. Het tussenbericht is gericht aan de minister Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De Raad constateert dat de wettelijke normen waaraan de verdeling moet voldoen, onvoldoende zijn uitgewerkt. Dat maakt zowel de verbetering van de verdeling als de bestuurlijke verantwoording en controle over de verdeling moeilijk. De verdeling uit 2023 vond de ROB ‘beter dan de oude maar niet goed genoeg’. Als die verdeling uit 2023 niet voldoende wordt verbeterd, zal hij in 2027 nog steeds niet goed genoeg zijn. Met dit tussenbericht wil de Raad helpen om te zorgen dat de verdeling vanaf 2027 wél goed genoeg wordt, en doet diverse concrete voorstellen. Ook vraagt de Raad in dit tussenbericht aandacht voor het belang van democratische verantwoording over en controle op de verdeling van de algemene uitkering, en voor de mogelijkheden daartoe. De Raad wil hiermee helpen om het gesprek over de verdeling in het parlement beter mogelijk te maken.
Beeld: © ANP / Mauritius Images
Doel van de verdeling
De algemene uitkering van het gemeentefonds die het Rijk beschikbaar stelt aan de gemeenten, omvat in 2025 € 42,1 miljard. Niet louter vanwege die omvang maar bovenal vanuit democratische beginselen rechtvaardigt dat een uitgebreide bestuurlijke verantwoording aan en controle door het parlement - en daarmee aan de belastingbetaler - over de verdeling van dat budget tussen de gemeenten. De middelen moeten ‘navolgbaar’ worden verdeeld.
Vervolgens ligt de verantwoordelijkheid voor het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen waarvan de bekostiging via het gemeentefonds loopt, en daarmee de afweging hoe deze besteed wordt, bij de gemeenten zelf, dus via de colleges van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraden.
De doelstelling van de verdeling staat in de Financiële verhoudingswet (Fvw) : “De verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds houdt rekening met de verschillen tussen de gemeenten in noodzakelijke uitgaven en in het vermogen tot het voorzien in eigen inkomsten.”
In de memorie van toelichting bij de Fvw wordt dit nader uitgelegd: “De centrale doelstelling van de instelling en verdeling van het gemeentefonds is dat gemeenten in staat moeten zijn gelijkwaardige keuzen te maken. Anders gezegd, oogmerk is dat gemeenten kunnen beschikken over een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit. Daarvoor dient rekening te worden gehouden met het vermogen van gemeenten om eigen inkomsten te verwerven (belastingcapaciteit) en met hun noodzakelijke uitgaven (kostenoriëntatie). Deze elementen gelden als de algemene eisen waaraan de verdeling van het gemeentefonds dient te voldoen. Het opnemen van deze algemene eisen in de formele wet maakt het mogelijk de uitwerking van de financiële verhouding te toetsen.”
In de begroting 2026 van het gemeentefonds staat de doelstelling van de verdeling als volgt: "Een verdeling die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.”
Ook moet de verdeling globaal zijn, want van een gedetailleerde verdeling gaat een normerende werking uit. Dat belemmert de vrije besteedbaarheid van de algemene uitkering door de gemeenten en daarmee de efficiëntie van het decentrale bestuur. Verder moet de verdeling in zekere mate stabiel zijn, om de gemeenten goed meerjarig te kunnen laten begroten.
Democratische verantwoording
Democratische verantwoording is onlosmakelijk verbonden aan het openbaar bestuur, op iedere bestuurslaag. Transparantie is daarbij een sleutelbegrip. Dat geldt dus ook voor de verdeling van de algemene uitkering. Inwoners moeten immers weten bij welke volksvertegenwoordiging ze moeten zijn voor de besteding van publieke middelen: de gemeenteraad of de Staten Generaal. Wat is hun vraag? Gaat het over de adequate verdeling van het beschikbare macrobudget of over de bereikte doelstellingen van het gemeentelijk budget?
Democratische verantwoording hoort er op iedere bestuurslaag zowel vooraf te zijn, bij het presenteren van plannen voor de verdeling en de toelichting daarbij, als achteraf, bij de controle en beoordeling of de verdeling goed genoeg aansloot op de situatie van de diverse gemeenten. Mutatis mutandis geldt dit ook op gemeentelijk niveau; vooraf de presentatie van plannen en budgetten en de daarmee te bereiken doelstellingen en achteraf de beoordeling op doelmatigheid en doeltreffendheid.
Zolang er echter geen volledige uitwerking is van artikel 7 Fvw wanneer en hoe de verdeling van de algemene uitkering over de gemeenten goed genoeg is, zijn er ook geen handvatten voor democratische verantwoording daarover. Die uitwerking is wel nodig om te kunnen beoordelen of de verdeling die u in 2027 wil voorstellen, goed genoeg is.
Ook is die uitwerking nodig om te bepalen wanneer bijsturing op de verdeling nodig is, en om achteraf parlementaire verantwoording mogelijk te maken of de doelstelling van de verdeling bereikt is. Verder biedt zo’n uitwerking de gemeenten meer zekerheid dat de verdeling kostengeoriënteerd wordt/is/blijft, zoals de wetgever met artikel 7 Fvw beoogt. Daarom adviseert de ROB om de doelstelling van artikel 7 Fvw uit te werken:
De beheerders van het gemeentefonds dienen concrete normen voor de verdeling van het gemeentefonds te formuleren, om te kunnen toetsen of de verdeling goed genoeg aansluit bij de kosten van de gemeenten. Die normen moeten niet zo ruim zijn dat er elk jaar eenvoudig aan wordt voldaan en evenmin zo strak dat ze onhaalbaar zijn.
De enkele normen die nu wel zijn uitgewerkt voor de verdeling, vindt de Raad niet goed genoeg. Daarmee gaat de verdeling niet voldoen aan de eis van artikel 7 Fvw.
Nieuwe verdeling 2023: Beter maar niet goed genoeg
Sinds 2023 geldt een nieuwe verdeling van het gemeentefonds . De ROB adviseerde daar vier jaar geleden, in oktober 2021 , over. De ROB vond de voorgestelde nieuwe verdeling weliswaar beter dan de oude maar zeker nog niet goed genoeg; de Raad had veel kritiekpunten die nader onderzoek vereisten.
Eerdere beheerders van het gemeentefonds en de VNG schaarden zich achter het ROB-advies. Zij besloten het nieuwe verdeelmodel in te voeren, met een onderzoeksagenda voor de punten waarover de ROB kritisch was.
Vijf aandachtspunten voor 2027
De verdeling per 2027 is niet automatisch in orde als het aanbevolen onderzoek is gedaan en de aangekondigde onderzoeksagenda van de minister is doorlopen. Die agenda is geen ‘afvinklijstje’. Als de uitkomsten van de onderzoeken de verdeling uit 2023 niet genoeg verbeteren, is die verdeling nog steeds niet goed genoeg. Bovendien zijn er sinds 2021 ook andere ontwikkelingen die aandacht behoeven. De Raad noemt , niet-limitatief, een aantal normen als uitwerking van artikel 7 Fvw en de manier om de doelstelling daaruit te bereiken.
Het gaat bij de verdeling van de algemene uitkering om het honoreren van objectieve kostenverschillen van groepen gemeenten. Zelfs objectieve kosten-verschillen van enkele gemeenten kunnen relevant zijn voor de verdeling.
Het onderzoek dat ten grondslag ligt aan de verdeling van 2023, is voor het eerst gebaseerd op lineaire regressie. De ROB zag en ziet de voordelen daarvan in termen van objectiviteit. Hij ziet er ook een gevaar in, namelijk dat statistische uitkomsten belangrijker worden dan de bestuurlijke overwegingen. Bij de regressie voor verdeelonderzoeken dient het niet zozeer te gaan om de statistische significantie van bepaalde kostenverhogende kenmerken van gemeenten, daar hoort een bestuurlijk oordeel aan vooraf te gaan. Onvermijdelijke kosten van een kleine groep gemeenten zullen immers niet altijd significant zijn in een regressie maar behoren mogelijk wel degelijk gehonoreerd te worden in de verdeling. Daarom adviseert de Raad voor het Openbaar Bestuur u hoe om te gaan met lineaire regressie bij het opstellen van een verdeelmodel:
- De Raad verwacht bestuurlijke overwegingen over welke kosten¬verschillen wel en niet worden gehonoreerd, en waarom. Als bepaalde kenmerken wel worden gehonoreerd, is vervolgens regressie geschikt als objectief hulpmiddel om de hoogte van die compensatie te bepalen.
Het voorstel voor de verdeling van 2027, waarover de ROB in de eerste maanden van 2027 verwacht te kunnen adviseren, zal de Raad dan ook mede toetsen op de bestuurlijke overwegingen voor welke kostenverhogende kenmerken wel of niet in de verrdeling worden gehonoreerd.
Voor de omvang van de clusters hanteert het Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds de norm dat de omvang van een cluster voldoet als het verschil tussen de toerekening per cluster en de werkelijke gemeentelijke netto lasten niet hoger is dan 5% van de algemene uitkering. Deze (nieuwe) norm wordt niet toegelicht. De ROB vindt de norm te ruim. De kleinere clusters hebben een omvang van ongeveer 5% van de algemene uitkering. De norm ‘maximaal 5% verschil’ houdt dus in dat de uitgaven van die clusters bijna nul moeten zijn of bijna het dubbele voordat wordt overgegaan tot nader onderzoek naar een eventuele aanpassing van de verdeling.
Als wordt gekozen voor een norm in de vorm van een percentage van de algemene uitkering, vindt de Raad een verschil van 1% van de algemene uitkering beter passen. Dat is met de huidige omvang van het gemeentefonds ongeveer € 420 miljoen.
- Als het verschil tussen de toegerekende inkomsten via het cluster en de netto uitgaven van de gemeenten gedurende twee jaar méér dan 1% van de algemene uitkering is, is verder onderzoek en eventueel aanpassing van de verdeling geboden.
In de bijlage benoemt de Raad van enkele clusters de verschillen tussen de toerekening per cluster en de werkelijke gemeentelijke netto lasten.
De kern van het Periodiek Onderhoudsrapport zijn de vergelijkingen, meerjarig bezien, voor elk cluster, voor diverse groepen van gemeenten, tussen hun netto lasten per cluster en de toegerekende gemeentefondsbedragen.
Het Periodiek Onderhoudsrapport uit september 2025 bevat echter geen vergelijkingen tussen groepen gemeenten. Diverse voorgaande Periodieke Onderhoudsrapporten bevatten evenmin zulke vergelijkingen. Daarmee ontbreken essentiële handvatten om de uitkomsten van de lopende onderzoeken naar de verdeling te kunnen beoordelen. Ook de gemeenten en het parlement missen deze handvatten.
- De ROB adviseert de beheerders van het gemeentefonds om jaarlijks in het Periodiek Onderhoudsrapport relevante vergelijkingen te publiceren van de objectieve kostenverschillen van groepen gemeenten en de verschillen in clusterinkomsten. Als dat verschil groter is dan een bepaalde norm, behoren zij aan te geven hoe ze die verschillen willen beperken: nader onderzoek of aanpassen van de verdeling.
Het verdient aanbeveling dat deze vergelijkingen voor 2025 alsnog worden gepubliceerd. Ze kunnen nuttig zijn om te beoordelen of de nieuwe verdeling vanaf 2027 goed genoeg zal aansluiten op de kostenverschillen tussen groepen gemeenten.
Twee verdeelmaatstaven verdelen nu samen bijna de helft van de algemene uitkering: inwoners (24%) en huishoudens met een laag inkomen (22%). Deze aandelen zijn hoog: deze maatstaven zijn erg dominant in de verdeling. Elke maatstaf kent ‘pechgemeenten’, dat zijn gemeenten waarvan de maatstaf niet de werkelijke taakomvang van de gemeente beschrijft. Als bepaalde maatstaven een groot deel van de algemene uitkering verdelen, stapelt de pech van die pechgemeenten zich op. Daarom adviseert de Raad voor het Openbaar Bestuur u over de maximale omvang van de verdeelmaatstaven:
- De Raad adviseert het belang van de verdeelmaatstaven te beperken tot een nader te bepalen deel van de algemene uitkering, bijvoorbeeld 10 procent. Maatstaven die een groot deel van de algemene uitkering verklaren moeten extra strenge worden getoetst op alle kwaliteitscriteria.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kondigde in februari 2025 aan om de verdeling van het gemeentefonds maar eens in de vier jaar aan te passen . De Raad erkent het belang van rust en stabiliteit in de verdeling maar vindt het voorbarig om nu al te beslissen de komende vier jaar de verdeling niet aan te passen. De ontwikkelingen in de gemeentefinanciën kunnen binnen vier jaar aanpassing van de verdeling nodig maken om te voldoen aan artikel 7 Fvw.
- De Raad adviseert de verdeling aan te passen als het Periodiek Onderhoudsrapport daar aanleiding toe geeft. Te lang wachten met het aanpassen van de verdeling houdt een scheve verdeling te lang in stand en maakt dat eventuele aanpassingen groot kunnen worden.