Bestuurlijke organisatie: bepaal rol en taak van decentrale overheid en regio

Decentrale overheden: politiek orgaan of uitvoeringskantoor?

In de praktijk bleken – zeker in het geval van decentralisaties zorg en welzijn – de wensen van de landelijke politiek en sectorale belangen dominant. Ook bleek de maatschappelijke acceptatie van verschillen in voorzieningen niet zo groot te zijn als verondersteld en de ‘eigen kracht van de burger’ overschat.^[16] Het Rijk doet beleidsmatige ingrepen, verwijzend naar zijn stelselverantwoordelijkheid, waarbij het voorkómen van mogelijke rechtsongelijkheid een belangrijk motief is. Hierdoor wordt de integrale afweging met beleidsvrijheid voor decentrale overheden verkleind. ^[17] Maar gemeenten benutten de sturingsmogelijkheden die ze wél hebben onvoldoende, omdat ze niet in staat (of niet bereid) zijn lokaal politieke keuzes te maken.^[18] De bezuinigingsdoelstelling, die bovenop de decentralisatie kwam, legde een hypotheek op de opgave de zorg te transformeren.

Kortom: de decentralisaties werden ingegeven door de rol van gemeenten als meest nabij besluitvormingsorgaan (‘van de burger’), maar uiteindelijk bleek toch vooral de uitvoeringskracht van gemeenten als meest nabije overheidsloket te prevaleren (‘voor de burger’).

De gemeente als het politiek lokaal bestuur is daarmee sluipenderwijs en onbedoeld in de verdrukking geraakt: de gemeente van de burgers heeft steeds minder financiële en beleidsmatige keuzeruimte voor de eigen lokale gemeenschap.

Deze beweging, hoewel onbedoeld, moet gekeerd worden, omdat die de positie van het decentraal bestuur aantast. Daarom moet volgens de ROB bij elke taaktoedeling of andere ingreep in het decentraal bestuur de expliciete keuze worden gemaakt waaróm een taak toegedeeld wordt aan een bepaalde laag, met welke beleidsruimte, vanuit welke rol, en met welke financiële mogelijkheden. Het is daarbij van belang dat ook de consequentie wordt getrokken uit de mate van beleidsvrijheid die decentrale overheden bij het uitvoeren van de taak hebben voor de bekostigingswijze.

Deze fundamentele vragen vereisen wettelijke borging, evenals een uitwerking van wat “de gemeente”, “de provincie” of “de regio” karakteriseert, in termen van taak, rol en democratische legitimatie.

Verhelder de rol van decentrale overheden in een formele wet.

Borg daarin een afwegingskader voor taaktoedeling.

Wat en waartoe is “de regio”?

Ondanks diverse pogingen om regionale samenwerking te beperken, groeit het aantal regionale samenwerkingsverbanden steeds meer, zowel door eigen keuzes van gemeenten als door rijksbeleid – soms onbedoeld, soms bedoeld. Belangrijkste oorzaak is de gestage decentralisatie van taken, waarmee de uitvoeringskracht van veel gemeenten geen gelijke tred heeft kunnen houden. Dit heeft geleid tot een voortschrijdende opschaling van gemeenten. Als gemeenten moeten opschalen om een taak aan te kunnen, roept dat de vraag op of die taak dan wel bij gemeenten thuishoort en of andere bestuurlijke oplossingen dan niet meer in de rede hadden gelegen. De schaalvergroting heeft niet kunnen voorkomen dat er tegelijkertijd sprake is van een verschuiving van taken en verantwoordlijkheden naar de regio, ook waar het beleidsrijke taken betreft.^[19] De regio is in toenemende mate ook de schaal waar het Rijk de oplossing voor tal van bestuurlijke en maatschappelijke opgaven zoekt. Het gaat daarbij om uiteenlopende opgaven op het terrein van onderwijs, welzijn, economie, cultuur, woningbouw, verduurzaming enz.

Regionale samenwerking vindt plaats op tal van terreinen, in uiteenlopende vormen en vanuit verschillende motieven. Bijvoorbeeld veiligheidsregio’s (om slagvaardiger op te kunnen treden bij crises), specialistische jeugdzorg (om op de juiste schaal toegang en beschikbaarheid te kunnen borgen), maatschappelijke opvang (vanwege schaal en kosteneffectiviteit), regionale uitvoeringsdiensten (idem). De aard is net zo divers: uitvoering of beleidsrijke taken, vrijwillig of verplicht.

Al deze vormen leiden in meer of mindere mate tot een gebrekkige lokale sturing, verantwoording en democratische legitimatie. De mogelijkheden van individuele gemeenten om te sturen op de kosten van regionale samenwerking zijn beperkt, maar gemeenten zijn wel financieel aansprakelijk voor de gevolgen van de regionale besluitvorming. Daardoor frustreert de functionele organisatie van een taak (op regionaal niveau) het principe van integraal bestuur (op lokaal niveau). Zonder integraal bestuur wordt de inzet van middelen aan verschillende maatregelen op verschillende terreinen niet meer met elkaar vergeleken. Dit leidt tot een minder bewuste en democratische beleidsafweging en een minder effectieve inzet van middelen.

Ondanks diverse pogingen is het niet mogelijk om een bestuurlijke indeling te vinden waarbij de schaalniveaus voor alle taken tegelijk in precies één democratisch gelegitimeerde bestuurslaag georganiseerd kunnen worden. Er zal altijd een spanningsveld zijn tussen de verschillende principes om een taak te organiseren, namelijk: 1) democratische legitimatie, 2) schaal van de taak/opgave, 3) nabijheid en ten slotte 4) doelmatigheid en effectiviteit. Bij taakoverdrachten en reorganisatievoorstellen voor het openbaar bestuur is afweging tussen deze principes vaak impliciet gebleven. Vervolgens trachtte men dat achteraf te repareren met diverse hulpconstructies. Maar dat is net zoiets als de kwadratuur van de cirkel.

Expliciteer de organisatieprincipes achter het (al dan niet) regionaal organiseren van een taak en benoem de uitruil daartussen.

Volg daarbij de ontwerpprincipes zoals de ROB die benoemt in zijn binnenkort te verschijnen advies over het organiseren van regionale opgaven.[20]

Borg dit afwegingskader bij opgelegde regionalisering in wetgeving.

Pas de bekostigingswijzen daarop aan, conform eerdere adviezen van Rfv en ROB.[21]

Taakdifferentiatie en bekostiging

In de discussie over de organisatie van het decentraal bestuur wordt vaak gepleit voor taakdifferentiatie: het toedelen van een bepaalde taak aan verschillende lagen. Door een meer regiospecifieke taaktoedeling als uitgangspunt te nemen en niet steeds de uniformiteit van taaktoedeling strak te hanteren voor heel het land, kan veel beter gebruikgemaakt worden van de kracht van de verscheidenheid van de regio’s. De inhoud van de te realiseren maatschappelijke opgaven staat daarbij voorop. Maar het is wel van belang de bestuurlijke vormgeving, de democratische borging die daarbij hoort en de benodigde financiën in samenhang te bezien. Bestuurlijke differentiatie heeft namelijk ook gevolgen voor de bekostiging van de betreffende taken. Het maakt daarbij een groot verschil of het gaat om taken met een overwegend uitvoerend karakter waarbij het Rijk als opdrachtgever fungeert door met de afzonderlijke regio’s (provincie en gemeenten, waterschappen) als opdrachtnemer afspraken maakt, of dat het juist gaat om politieke taken die een grote mate van beleidsmatige vrijheid en de mogelijkheid van integrale afwegingen veronderstellen.^[22]

Bij beleidsrijke taken die een integrale politiek bestuurlijke afweging vergen, heeft taakdifferentiatie gevolgen voor de bekostigingswijze. Als er voor wordt gekozen een taak soms door een gemeente, dan door een centrumgemeente en in het ander geval door de provincie op te dragen dan moet de verdeelwijze daar wel op toegesneden worden om die differentiatie toe te laten, zodat de aangewezen overheid voor die taak de middelen krijgt die bij die taak horen. Een verdeling die gebaseerd is op persoonskenmerken of huishoudenskenmerken ligt dan meer voor de hand. Vanwege deze overwegingen ligt bekostiging van dergelijke taken via de algemene uitkering van het gemeente- of provinciefonds niet voor de hand, maar zal eerder voor een decentralisatie uitkering of een specifieke uitkering moeten worden gekozen.

Als de bestuurlijke keuze voor taakdifferentiatie wordt gemaakt, dan heeft dat gevolgen voor de financiële verhoudingen. Bij bekostiging van een gedifferentieerd takenpakket bij verschillende overheden ligt bekostiging via een decentralisatie uitkering of een specifieke uitkering voor de hand.

Voetnoten

[16] SCP, Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid, november 2020.

[17] ROB, Beleidsvrijheid geduid, 2019.

[18] ROB, Decentrale taak is politieke zaak, 2020.

[19] In een apart advies (april 2021) besteedt de Raad aandacht aan het organiseren van regionale opgaven.

[20] Ministerie van BZK, Adviesaanvraag Bestuurlijke organisatie van regionale opgaven, 28 augustus 2020.

[21] Rfv, Eerst de politiek, dan de techniek, 2017; ROB, Herijking uitkeringsstelsel, december 2019.

[22] In het in april 2021 te verschijnen advies over de bestuurlijke organisatie van regionale opgaven zal de Raad dit verder uitwerken.