De democratie, het openbaar bestuur en de Raad in 2018

Leestijd 8 - 11 min

Bij het begin van het kalenderjaar 2018 was het derde kabinet-Rutte nog geen honderd dagen oud en daarmee nog volop in zijn opstartfase. Eén van de meest opvallende voornemens van het kabinet van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie is wel dat het een aantal grote opgaven via het sluiten van akkoorden wil aanpakken. Het regeerakkoord rept onder meer van een klimaat- en energieakkoord, een sportakkoord, een Hoofdlijnenakkoord voor medisch-ethische thema’s en een preventieakkoord voor het bevorderen van een gezondere levensstijl.

Het klassieke beleidsinstrumentarium – wetten, geld en communicatie – lijkt met het akkoord een nieuwe loot aan de stam te hebben gekregen.

We konden in 2018 ook meteen aanschouwen dat met het akkoord geen nieuw panacee is gevonden. Fundamentele vragen rond de democratische legitimiteit en het eigenaarschap speelden op toen uiteindelijk niet iedereen zich onverkort achter het bereikte akkoord schaarde.

Het nieuwe jaar was nog geen drie maanden oud toen mensen voor de verkiezing van nieuwe gemeenteraden naar de stembus konden. Op een geheel andere manier blijkt ook op lokaal niveau het instrument van het sluiten van brede akkoorden zijn intrede te hebben gedaan. Was het vroeger gemeengoed dat klassieke onderhandelingen tussen de lokale leiders van politieke partijen uiteindelijk moesten leiden tot een coalitieakkoord en een nieuw college van burgemeester en wethouders, nu sluiten in steeds meer gemeenten partijen akkoorden met bewoners of vertegenwoordigende instanties in zogenoemde samenlevingsakkoorden of een breed raadsakkoord waarbij ook (beoogde) oppositiepartijen kunnen aangeven welke onderwerpen in de komende jaren opgepakt moeten worden.
De Raad voor het Openbaar Bestuur bracht een maand voor de gemeenteraadsverkiezingen de bundel Nieuwe politiek, nieuwe akkoorden uit om de verschillende bestaande varianten van akkoorden in kaart te brengen en daarmee de aankomende lokale onderhandelaars van inspiratie voor alternatieve aanpakken te voorzien.

Voor een deel is deze trend van nieuwe akkoorden te verklaren uit welbegrepen eigenbelang. Ook op lokaal niveau is sprake van electorale versnippering; weinig gemeenten worden nog gedomineerd door twee of drie grote partijen die met gemak samen een meerderheid hebben. In veruit de meeste gevallen zijn er veel middelgrote partijen waardoor er minimaal vier maar vaak meer partijen nodig zijn om tot een college te komen dat zich gesteund weet door een meerderheid in de gemeenteraad. Samenwerking is dus het devies en onze lokale democratie heeft zich na de laatste verkiezingen in maart 2018 van zijn meest veerkrachtige kant laten zien. Waren analisten van tevoren vanwege de versnippering nog wel bevreesd over de bestuurbaarheid van tal van gemeenten, de praktijk heeft uitgewezen dat in het leeuwendeel van de gemeenten de wil om er met elkaar uit te komen heeft gewonnen.

De introductie van het akkoord als politiek en bestuurlijk beleidsinstrument staat volgens de ROB symbool voor een fundamentele verandering van de verhoudingen tussen overheden onderling en tussen de overheid en de samenleving. De overheid is niet meer het centrum van de wereld die van bovenaf kan bepalen wat goed en verstandig is. Mensen en hun organisaties gedragen zich als gelijkwaardige partners met evenveel of vaak zelfs meer weet over de laatste ontwikkelingen of wat er daadwerkelijk speelt. Ook tussen overheden onderling is niet altijd meer duidelijk wie waar precies over gaat en verantwoordelijk voor is. De ROB spreekt in zijn werkprogramma voor 2018-2020 van ‘veranderend samenspel’.

De positie, rol en taken van de overheid en daarmee ook haar relaties zijn aan ingrijpende verandering onderhevig.

Bij een ander samenspel horen nieuwe afspraken en nieuwe methoden om samen te werken. Het sluiten van akkoorden is er daar één van. Het heeft de ROB ertoe gebracht om in 2018 een adviestraject te starten waarbij het instrument van akkoorden aan een kritische reflectie wordt onderworpen. Daarbij wordt onder meer de vraag naar legitimiteit, verantwoordelijkheid en eigenaarschap gesteld. De Raad zal naar verwachting eind 2019 over zijn bevindingen rapporteren.

Op een veranderend speelveld is het niet altijd gemakkelijk om politicus of bestuurder te zijn. Je hebt immers in formele zin een heldere taak en functie, maar die blijkt in de praktijk heel wat diffuser en minder gezaghebbend dan die ooit was. Dat zien we inmiddels ook elke vier jaar terug als het in tal van gemeenten erg moeilijk blijkt om bewoners te vinden die zich enthousiast willen inzetten voor de gemeenteraad. De vorige minister van BZK had de ROB daarom om advies gevraagd en daarbij de vraag gesteld in hoeverre een hogere vergoeding voor raadsleden in kleinere gemeenten kan bijdragen aan het aantrekkelijker maken van het ambt van lokale volksvertegenwoordiging.
De Raad bracht daags na de gemeenteraadsverkiezingen zijn rapport Voor de publieke zaak uit. Daarin behandelt hij de aantrekkelijkheid van het ambt breder dan alleen de hoogte van de vergoeding. Een belangrijke sleutel ligt bij gemeenteraadsleden zelf, zo betoogt de Raad in dat advies, namelijk: een heldere taakafbakening. Raadsleden moeten niet het werk van het college doen en slechts op hoofdlijnen kaders uitzetten en controleren. Daarmee zou het enorme tijdbeslag dat het raadslidmaatschap thans inneemt, flink teruggedrongen kunnen worden waardoor het ambt weer aantrekkelijk wordt voor mensen die er nu vanwege tijdgebrek voor passen.

Een ander aspect van ‘veranderend samenspel’ dat het ambt van volksvertegenwoordiger niet bepaald eenvoudiger maakt, is de toenemende confrontatie met assertieve of soms zelfs boze burgers. In onze essaybundel #Woest heeft de Raad tal van deskundigen aan het woord gelaten om het fenomeen van boze bewoners te onderzoeken.

Daaruit komt een pleidooi naar voren om – binnen betamelijke grenzen – de woede van bewoners in de eerste plaats niet negatief te duiden, maar als een vorm van grote betrokkenheid te beschouwen.

Natuurlijk, schelden, bedreigingen of het zelfs in praktijk brengen van dreigementen zijn ongeoorloofd en zeer afkeurenswaardig. Wanneer ongerustheid of boosheid daar verre van blijft, is het een kans voor het openbaar bestuur om die bewoner actief bij de publieke zaak te betrekken. De essaybundel doet concrete suggesties hoe de potentie van onrust en onbehagen kan worden herkend en worden omgezet in betrokkenheid. Dat de ROB met deze bundel een gevoelige snaar raakte, bleek na de presentatie op 5 maart uit de reacties en verzoeken aan Raad en staf om mee te denken met (vooral) gemeenten en andere overheden hoe dit pleidooi kan worden omgezet in concreet handelen.

Een groot deel van de woede uiten mensen niet meer in de vergaderzalen van het gemeentehuis of via demonstraties op de pleinen in Den Haag, maar via de vele kanalen van nieuwe en sociale media. Een bericht op je Facebookpagina of een reactie onderaan een artikel is zo geschreven. Dit is maar één klein onderdeel van hoe digitalisering het samenspel in onze democratie heeft veranderd. Inmiddels weten we ook hoe gemakkelijk zich nepnieuws via deze kanalen kan verspreiden en hoe kwetsbaar democratieën via digitale kanalen kunnen zijn voor beïnvloeding van buitenaf via destabiliserende, vaak onjuiste berichtgeving. De algoritmen van sociale media worden door de verschillende bedrijven als hun grootste bedrijfsgeheim behandeld, maar duidelijk wordt wel dat die de negatieve invloed van foutieve berichtgeving niet bepaald dempen.
Dat heeft de minister van BZK er begin 2018 toe gebracht om de ROB advies te vragen over de invloed van digitalisering op onze democratie. De Raad heeft er daarbij voor gekozen om zich vooral te richten op het belang van waarheidsvinding in een goed functionerende democratie. In het advies dat we in het eerste halfjaar van 2019 zullen uitbrengen betogen we dat in de politiek de meningen over het goede samenleven zonder meer flink kunnen verschillen, maar dat voor een goed en eerlijk politiek en maatschappelijk debat enige consensus over de werkelijkheid onmisbaar is.

Digitalisering verandert het samenspel in onze democratie.

Het samenspel tussen de overheden onderling verandert evenzeer. De decentrale overheden, de waterschappen en het Rijk hebben uitdrukking gegeven aan de nieuwe verhoudingen door het Interbestuurlijk Programma af te sluiten. Dit akkoord heeft als uitgangspunt dat de verschillende overheden nevengeschikt aan elkaar zijn. Uiteindelijk zijn ze samen één overheid die voor gedeelde opgaven staan. Dat is gemakkelijker gezegd dan zomaar uitgevoerd. We zien dat het Rijk nog wel eens de neiging heeft om als in een oude reflex wel uit te gaan van de oude veronderstelling dat het de centrale of hoogste overheid is. En de decentrale overheden vinden het soms toch wel erg handig om met de vinger naar het Rijk te wijzen. Verandering gaat met vallen en opstaan.

Voordat de overheden met een schone lei aan de uitvoering van het IBP konden beginnen, moest er nog wel een meningsverschil tussen het Rijk en de gemeenten van tafel. Het ging om de omvangrijke tekorten op de uitvoering van de bijstand. Dat beliep in 2016 en 2017 ruim € 270 miljoen. De twee overheden verschilden van mening over aard en oorzaak van die tekorten en vroegen de ROB om zijn oordeel.
In juni, kort voor het jaarlijkse VNG-congres, bracht de Raad zijn advies uit waarin hij concludeert dat de raming van het macrobudget voor het bijstandsbudget (BUIG) geen recht deed aan de gemeentelijke kosten voor de uitvoering van de bijstand. De belangrijkste oorzaak daarvoor was dat bij de raming van het benodigde budget ten onrechte geen rekening werd gehouden met het beroep dat statushouders doen op de bijstand. Het oordeel van de Raad vormde het uitgangspunt bij de oplossing die de VNG en het kabinet over de BUIG-gelden overeen zijn gekomen.

Het zogenoemde BUIG-advies markeerde ook een nieuwe rol voor de ROB, namelijk die van scheidsrechter. Blijkbaar beviel de aanpak goed want in het concept Klimaatakkoord dat in december 2018 werd gepresenteerd, stond wederom een zinsnede (pag. 35) waarin de onderhandelingspartijen de ROB vragen om een oordeel te vellen over de kosten voor de decentrale overheden die gemoeid zijn bij de uitvoering van de afspraken uit het Klimaatakkoord.
Het was mede het BUIG-advies dat bij de Raad leidde tot een bezinning op zijn rol in de advisering over vraagstukken rond de financiële verhoudingen. Per 1 juli 2017 heeft de ROB de adviestaak van de opgeheven Raad voor de financiële verhoudingen overgenomen en het eerste jaar zocht de nieuwe ROB nog naar zijn rol en positie. De Raad voelt zich wel senang in zijn rol als scheidsrechter, maar wil vraagstukken strategisch kunnen benaderen. Hij wil niet meer – zoals goed bij de Rfv paste – standaard jaarlijks zijn goedkeuringsstempel verlenen aan de wijze waarop gelden worden verdeeld, zoals de aanpassing van het verdeelmodel van de Participatiewet. Hij ziet het meer als zijn taak om eens in de zoveel tijd fundamenteel te kijken naar de principia die aan een verdeling ten grondslag liggen. Een mooi voorbeeld daarvan is het advies over de betekenis van beleidsvrijheid voor de vormgeving van de financiële verhoudingen, waaraan de Raad een groot deel van 2018 heeft gewerkt en dat begin 2019 het licht zag.

Het BUIG-advies liet verder zien dat het veranderende samenspel zonder meer ook zijn weerslag heeft op de financiële verhoudingen. Die leunen nu sterk op het principe dat in de meeste gevallen duidelijk is welke overheid voor welke opgave verantwoordelijk is en welke zak met geld bij die verantwoordelijkheid past. Die overzichtelijkheid is niet vanzelfsprekend meer.

Via samenwerkingsverbanden tussen overheden onderling en van overheden met maatschappelijke partijen worden belangrijke vraagstukken opgepakt.

Het regeerakkoord wijst nadrukkelijk op de regio als de schaal waarop tal van zaken moeten worden opgepakt, of het nu gaat over arbeidsmarkt, volkshuisvesting, onderwijs of geestelijke gezondheidszorg. Daar horen vernieuwende financiële arrangementen bij. Ook wordt de regio steeds meer een schaal waarop zich veel opgaven voordoen en waar overheden zich daarom ook gezamenlijk organiseren via – meestal – intergemeentelijke samenwerking.
De Financiële-verhoudingswet is niet zonder meer berekend op dat nieuwe samenspel. Het ministerie van BZK heeft dat goed doorzien en werkt aan een herziening van de financiële verhoudingen. Een belangrijk aandachtspunt daarbij vormt de verdeling van de budgetten op het sociaal domein. De Raad heeft een advies uitgebracht over hoe de problemen met de budgetverdeling in kaart te brengen en vervolgens aan te pakken. Het lijdt geen twijfel dat de ROB daarbij in zijn advisering in de komende twee jaar een helpende hand kan bieden.

Wat het oplossen van de vraagstukken rond de financiële verhoudingen extra ingewikkeld maakt, is de merkbare vermindering van de bestaande financiële kennis. Samen met het ministerie van BZK wil de ROB investeren in de borging en uitbouw van de kennis over de financiële verhoudingen. Daartoe heeft de Raad het initiatief genomen voor de organisatie van de Dag van de Financiële Verhoudingen.
De opzet van de dag is om een actueel beleidsthema te verbinden aan vragen rond de financiële verhoudingen. Dat pakte tijdens de eerste Dag op 19 april 2018 in Gouda erg goed uit. Het centrale thema was verduurzaming en dan met name de vraag: wie gaat dat betalen? Bevlogen bestuurders lieten zien dat zij hun grote ambities met betrekking tot de klimaatdoelen, niet konden halen als ze zich ook niet verdiepten in de regels en wetten van de verdeling van het geld.

Het thema verduurzaming bleek bovendien bijzonder goed gekozen, want een half jaar later werd het klimaat hét dominante politieke thema. Naar verwachting zal het dat ook nog wel even blijven. De opgaven rond Klimaat vragen om nieuwe bestuurlijke arrangementen op een veranderend speelveld. Ons adviesterrein blijft in beweging en daarmee onverminderd relevant en interessant.

< Jaarverslag 2018: Inhoud

Wat hebben we gedaan >