Terugblik 2021: Een laatste tip en wat zeker op de agenda moet

Leestijd 3,5 - 5 minuten

Het werk van een adviesraad als de Raad voor het Openbaar Bestuur is in zekere mate afgestemd op het ritme van de Haagse politiek. Dat betekent dat een Raad enigszins meebeweegt met de cyclus van Tweede-Kamerverkiezingen, coalitievorming en de missionaire jaren van een kabinet. Wanneer een nieuw kabinet opstart, beoogt de Raad met gerichte adviezen de belangrijkste ambities uit het regeerakkoord te wegen en duiden. Als nieuwe verkiezingen naderen en het kabinet zijn langste tijd heeft gehad, krijgen adviezen het karakter van een laatste aanbeveling: iets wat het kabinet nog moet oppakken voordat het demissionair wordt of waarvan het adviescollege het raadzaam acht dat het op de overdrachtsagenda komt voor het volgende kabinet. Wanneer een kabinet demissionair wordt, kan een Raad op enig moment een versnelling terugschakelen en reflecteren op wat is geweest en wat gaat komen.

De Tweede-Kamerverkiezingen van 17 maart 2021 hebben aldus in sterke mate het werk van de Raad in het afgelopen jaar bepaald. De eerste helft van het vorige kalenderjaar stond in het teken van het afronden van die adviezen waarmee dit kabinet in de ogen van de Raad per se nog aan de slag moest of die hoe dan ook op de agenda van een nieuw kabinet moesten komen. Het leidde tot een ongekend hoge productie in dat eerste half jaar van een advies per maand. Het tweede half jaar stond met name in het teken van het opstarten van enkele adviestrajecten waaraan geen adviesvragen ten grondslag liggen maar waaraan de Raad groot belang hecht.

Financiële adviezen

Eerst een beknopte terugblik op dat eerste half jaar. In januari bracht de Raad Van Parijs naar praktijk uit. In dit gevraagde advies over de decentrale uitvoeringskosten van het Klimaatakkoord stelt de Raad dat gemeenten, provincies en waterschappen de komende drie jaar 1,8 miljard euro voor de uitvoering van het klimaatakkoord nodig hebben. Daarnaast stelt de Raad dat een goede afstemming nodig is van de lokale, regionale en landelijke inspanningen om zicht te houden op het uiteindelijke doel van 49 procent CO2-reductie in 2030.

In maart volgde een tussenbericht over het door de minister van BZK gevraagde advies over de herijking van het gemeentefonds. De Raad vond op dat moment dat hij niet genoeg informatie had om met een goed onderbouwd advies naar buiten te komen. De uitkomsten van de herverdeelvoorstellen leken nog onvoldoende aan te sluiten bij de ervaren kosten van gemeenten. Onduidelijk was in hoeverre de oorzaak lag in de methode, de gehanteerde veronderstellingen of dat het beeld van de werkelijke kosten vertekende. De Raad wilde van de minister van BZK eerst antwoorden op aanvullende vragen en hoopte dat een antwoord op deze vragen zou bijdragen aan een verdeelvoorstel dat boven redelijke twijfel verheven is, uitlegbaar is en aan de maatschappelijke doelen van de financiële-verhoudingswet voldoet.

Op het eerste gezicht leek het hier te gaan om twee financiële adviezen. Maar de onderwerpen van de beide rapporten lieten vooral zien hoe sterk de rijksoverheid en de decentrale overheden met elkaar verweven zijn. Voor het verwezenlijken van tal van ambities kan het rijk niet zonder gemeenten, waterschappen en provincies. Andersom geldt dat gemeenten en provincies voor hun inkomsten in sterke mate afhankelijk zijn van het rijk. Ondanks het besef van die onderlinge verbondenheid kan de relatie tussen met name ‘Den Haag’ en gemeenten kwetsbaar genoemd worden.

Inspelen op uitdagingen voor overheid, de rechtsstaat en de democratie

Het is daarom geen toeval dat de interbestuurlijke en -financiële verhoudingen in 2021 een dominant adviesthema was. Vanaf maart bracht de Raad drie adviezen uit die op enig moment zelfs werden gedoopt tot de trilogie van de Raad voor het Openbaar over de interbestuurlijke verhoudingen. De eerste verscheen kort voor het tussenbericht en bracht de Raad met opzet enkele dagen voor de Kamerverkiezingen uit. Rust-Reinheid-Regelmaat laat zich lezen als een kritische beschouwing over het verstoorde evenwicht tussen taken, organisatie, bevoegdheden en bekostiging bij decentrale overheden. Door deze disbalans is er te weinig ruimte voor decentrale overheden om zelf beleidskeuzes te maken en wordt hun slagkracht beperkt.

In mei volgde Rol nemen, ruimte geven over de rol van het rijk bij interbestuurlijke verhoudingen. Daarin constateert de Raad dat het rijk er niet in slaagt om op gelijkwaardige voet samen te werken met provincies, gemeenten en waterschappen. Belangrijke oorzaken daarvoor zijn onduidelijke verwachtingen over en weer, schotten tussen departementen en gebrekkige kennis bij het rijk over wat er speelt in de regio. De Raad ontwikkelde een model voor gelijkwaardig partnerschap dat kan helpen om goede afspraken te maken tussen overheden bij het opstarten van een samenwerking.

Het sluitstuk van de trilogie was Droomland of niemandsland? over het besturen van regio’s. De regionale schaal is steeds vaker de schaal om allerlei maatschappelijke opgaven aan te pakken. Maar omdat de regio geen formele bestuurslaag is leidt de afstand tot het gekozen bestuur tot een democratisch tekort. De Raad stelt vast dat sprake is van een spanning tussen droomland en niemandsland: opgave en uitvoering, bestuurlijk vermogen, verantwoordelijkheden en financiën (kaderstelling en controle) en democratische legitimiteit zijn niet op elkaar afgestemd.

Evaluatie

Tussen het publiceren van adviesrapporten door verscheen in mei ook het evaluatierapport van Berenschot over de Raad voor het Openbaar Bestuur. Als Raad die onder de Kaderwet Adviescolleges valt is hij verplicht om zijn functioneren eens in de vier jaar te (laten) evalueren. Onderzoekers van Berenschot concluderen in het evaluatierapport Versterken vanuit een goede basis dat de Raad voor het Openbaar Bestuur de afgelopen vier jaar zijn wettelijke taak goed heeft uitgevoerd en zijn zelf gestelde doelen heeft gerealiseerd. Ze zien nu kansen voor de Raad om de komende jaren zijn impact te vergroten. Dat kan hij doen door minder adviestrajecten op te starten en bovendien scherper en vaker te kiezen voor zogenoemde ‘verleggende adviezen’.

Kort na het evaluatierapport publiceerde de Raad zijn adviesrapport Sturen of gestuurd worden. De Raad begon al lang voordat Berenschot met zijn evaluatieonderzoek begon aan dit adviestraject maar welbeschouwd is dit het type advies dat de Raad vaker zou mogen uitbrengen. Met dit rapport wilde de Raad bijdragen aan een omslag in het denken in politiek, beleid en het democratisch debat over sturen met data. Daarvoor moet de focus worden verlegd van het verzamelen van data over burgers naar het verzamelen van data over partijen die sturen met data; van inzicht in de motieven en overwegingen van burgers naar inzicht in de motieven en overwegingen van partijen die sturen met data; en van burgers die worden gestuurd met data naar burgers behoeden voor risico’s van data-sturing en ze het beleid laten mee – en bijsturen. Om die omslag te maken introduceerde de Raad het Data Debat Denkkader.

Met de evaluatie in gedachten maakte de Raad scherpe keuzes voor zijn werkprogramma voor de periode 2021-2023 die bij de start van een nieuw parlementair jaar inging. Daarbij heeft de Raad ‘Het gezag van de overheid’ als een van zijn leidende thema’s gekozen. Onderdeel van dit hoofdthema zijn een diepgravende verkenning naar gezag (verwachte afronding: derde kwartaal van 2022), de ontwikkeling van een wegingskader goed openbaar bestuur (eerste fase afgerond in het eerste kwartaal van 2022) en een essaybundel over de spanningsvolle relatie tussen wetenschap en beleid (verwachte afronding in juni 2022).

Voor het tweede thema in zijn werkprogramma kon de Raad niet anders dan terugvallen op het thema dat ook in de jaren daarvoor dominant was in zijn advisering: de interbestuurlijke verhoudingen. Hoewel de Raad over dit thema diverse adviezen uitbracht in 2021, kunnen we in het voorjaar van 2022 niet anders dan vaststellen dat de relatie tussen de overheden en dan met name tussen rijk en gemeenten – understatement – beter kan. In het najaar van2021 bracht de Raad alsnog zijn kritische advies uit over de herijking van het gemeentefonds. Achter het meningsverschil over de nieuwe verdeling van het geld uit het gemeentefonds gaat een wereld schuil van een uit het lood geslagen takenpakket en de daarbij behorende verantwoordelijkheden, bevoegdheden en financiën van gemeenten. De Raad meent dat overheden niet meer zonder elkaar kunnen, samenwerking en een heldere onderling te respecteren rolopvatting is onvermijdelijk om de grote opgaven van deze tijd aan te pakken. Daarom draagt de Raad voor het Openbaar Bestuur ook in 2022 graag bij aan het verhelderen van die onderlinge verhoudingen.

Middelburg/Den Haag, april 2022