De democratie, het openbaar bestuur en de Raad in 2019

Leestijd 8 - 11 min

2019 was in vele opzichten een grillig politiek jaar. Het begon met een aanloop naar de Statenverkiezingen waarvan bij aanvang duidelijk was dat die via de indirecte verkiezing van de Eerste Kamer ook invloed zou hebben op de landelijke politieke verhoudingen. Met de entree van Forum van Democratie in de Senaat als grootste partij mochten deze verkiezingen gerust memorabel worden genoemd. Twee maanden later bij de verkiezing van het Europees Parlement kon oppositiepartij PvdA zich voor het eerst in jaren weer eens de winnaar van verkiezingen noemen. Desalniettemin ging het derde kabinet-Rutte het zomerreces in met brede waardering als steun in de rug omdat het erin was geslaagd heikele kwesties zoals de toekomst van de pensioenen als ook de klimaatdoelen met brede (maatschappelijke) akkoorden in beweging te krijgen.

Vollopend Malieveld

Na de zomer zag de wereld in Nederland er weer volledig anders uit. De Raad van State had kort voor de zomer de Staat gecorrigeerd hoe het tot dan toe de vereisten met betrekking tot de uitstoot van stikstof probeerde te verzoenen met economische belangen: de PAS-regeling was de wacht aan gezegd. Maar pas na het zomerreces drong de impact en consequenties van deze uitspraak op de Haagse burelen door. De bevestiging door de Hoge Raad van eerdere rechterlijke uitspaken in de Urgendazaak dat de Nederlandse Staat te weinig doet om de klimaatdoelen te halen, vergrootte de druk op de Haagse politiek om in het klimaatdebat kleur te bekennen. In welk een moeilijk maatschappelijk krachtenveld het kabinet hier knopen moest doorhakken werd mooi verbeeld door het bijna wekelijks vollopende Malieveld. De ene week lieten scholieren zich daar horen in hun steun aan het pleidooi van Urgenda dat er in het duurzaamheidsbeleid nog wel een schep bovenop kan; een week later bevolkten boeren of bouwers het grasveld in Den Haag om te laten weten dat het wat hen betreft wel wat minder snel mag gaan omdat zij vrezen voor hun economische positie.

In deze context kun je het als kabinet nooit goed doen, van de brede waardering voor en grote eensgezindheid binnen de coalitie van kort voor het zomerreces was aan het einde van het kalenderjaar dan ook nauwelijks sprake meer.

Democratie

Om met de maatschappelijke golfbewegingen en politieke volatiliteit mee te kunnen bewegen moet een democratie responsief en veerkrachtig zijn. Een democratie is nooit af en vraagt voortdurend om aanpassing en onderhoud. De publicaties van de Raad in 2019 over democratie lieten dat ook zien. Afgelopen jaar was het honderd jaar geleden dat in Nederland het Vrouwenkiesrecht werd geïntroduceerd. De Raad stond daarbij stil met de gebundelde uitgave van een onderzoek en essay. Het onderzoek van Atria in 100 jaar Vrouwenkiesrecht. Een tussenstand [december] maakte inzichtelijk dat afgelopen eeuw stappen in de goede richting zijn gezet voor wat betreft de deelname van vrouwen aan politiek en bestuur, maar dat de actieve participatie van vrouwen in bestuur en volksvertegenwoordigingen op alle niveaus stokt en niet of nauwelijks boven de dertig procent uitkomt. Prof. Monique Leyenaar wierp in haar essay de vraag op of het na honderd jaar tijd is voor een vrouwenquotum.

Het advies Jong geleerd, oud gedaan [juni] liet zien dat sinds 1917 de minimum stemgerechtigde leeftijd stapsgewijs is teruggebracht van 25 naar 18 jaar. Bovendien is de minimumleeftijd van 18 jaar bij de laatste grote Grondwetswijziging in 1983 constitutioneel vastgelegd. De Raad pleitte in genoemd advies voor deconstitutionalisering van de kiesgerechtigde leeftijd. Hij wil op die manier experimenten mogelijk maken met verlaging van die leeftijd naar zestien jaar. Op die leeftijd krijgen jongeren nog algemeen vormend onderwijs waarbij ruim aandacht kan worden besteed aan de eerste gang naar de stembus. Internationaal onderzoek laat zien dat als mensen hun eerste mogelijkheid om te stemmen laten lopen, dat zij ook op latere leeftijd eerder verstek laten gaan. Bovendien zijn er talloze jongeren die met hun vakantie- en weekendbaantje belastingplichtig zijn maar nu niet de kans krijgen om zich bij verkiezingen politiek uit te spreken over de besteding van belastinggeld.

Een andere maatschappelijke verandering die ontegenzeggelijk invloed heeft op het functioneren van democratieën en daarom om aanpassing vraagt is digitalisering.

In zijn advies Zoeken naar waarheid [mei] stelt de Raad dat digitalisering zowel kansen als bedreigingen biedt voor het functioneren van onze democratie. Bij de opkomst van het internet waren de verwachtingen hoog gespannen: een Atheense democratie waarin alle inwoners elke dag zelf over de belangrijkste kwesties hun stem kunnen uitbrengen, was nu technisch mogelijk. Inmiddels zien we vooral de keerzijde van digitalisering. De Raad herkent drie beproevingen: desinformatie, desintegratie en despotisme. De Raad stelt onomwonden dat de politiek een belangrijke taak heeft om deze bedreigingen het hoofd te bieden, onder meer door in wet- en regelgeving vast te leggen dat gebruikers van digitale platforms en niet de bedrijven die daar achter zitten eigenaar zijn van hun eigen data.

Kort na de zomer bepleitten de Raad voor Cultuur en de Raad voor het Openbaar Bestuur in een gezamenlijk en door het kabinet gevraagd briefadvies over de kwetsbare positie van lokale omroepen [september] onder meer dat de financiering van publieke lokale omroepen voortaan niet meer via het Gemeentefonds te laten lopen om er zeker van te zijn dat ze niet meer financieel afhankelijk zijn van de overheid die ze ook moeten controleren.

Onafhankelijke media spelen een cruciale rol in een democratie om bewoners te informeren en politiek en bestuur te controleren.

Lokale omroepen zijn afgelopen jaren alleen maar belangrijker geworden, omdat we steeds meer taken die het leven van mensen direct raken bij gemeenten hebben belegd. Sinds 2015 beslissen de gemeenteraden over veel voorzieningen in de zorg (Wmo), de jeugdzorg en hoe we mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan het werk kunnen helpen. In de nabije toekomst staan gemeenten ook voluit aan de lat om de doelen in de klimaattransitie te helpen realiseren. Ook daarvoor moeten ingrijpende keuzes worden gemaakt. Daarom hebben de Raden voor Cultuur en voor het Openbaar Bestuur na het uitbrengen van hun briefadvies aangekondigd dat zij in 2020 een vervolgadvies uitbrengen dat de positie van lokale media en journalistiek in de breedte gaat onderzoeken.

Nieuw samenspel

In zijn Signalement De Rijksoverheid als middenbestuur [juli] beschreef de Raad hoe niet alleen het decentraal bestuur aan belang wint maar dat ook het internationale podium van samenwerkende landen steeds meer taken van natiestaten overneemt. Die dubbele ontwikkeling maakt dat de Rijksoverheid te maken heeft met middelpuntvliedende krachten: de regio en de EU winnen ten koste van het Rijk aan belang. Die laatste moet zich daarom ontwikkelen tot een nieuw middenbestuur. Die nieuwe positie vraagt volgens de Raad van het Rijk een heroriëntatie op positie, profiel en houding. Dat leidt onder meer tot nieuwe rollen als schakelaar en kennismakelaar. Bovendien winnen al bestaande rollen als systeemverantwoordelijke en hoeder van de rechtsstaat aan belang.

Dat zo’n nieuwe positionering niet vanzelf gaat, liet het Signalement Ondertussen in Den Haag [juni] zien. Deze publicatie kwam voort uit de observatie dat de meeste onderzoeken naar de decentralisaties in het sociale domein vooral het lokaal bestuur onder de loep nemen. Daarom zette de ROB een verkenning op naar de invloed van de decentralisaties op het functioneren van de Rijksoverheid. Voor die verkenning sprak de Raad onder meer met tal van ambtenaren op de ministeries van BZK, J&V, SZW en VWS en interviewde bovendien vertegenwoordigers van de koepelorganisaties VNG en Divosa. Daaruit kwam naar voren dat ambtenaren op de betrokken ministeries zich er bewust van zijn dat de decentralisaties in het sociale domein ook voor de Rijksoverheid een majeure verandering betekenen. Zij geven aan dat zij gemeenten zien als gelijkwaardige samenwerkingspartners met wie zij voor een gezamenlijke opgave staan. Tegelijk blijkt de praktijk weerbarstig; traditie en ingesleten gewoonten maken dat het Rijk zich er niet altijd bewust van lijkt te zijn dat het nog regelmatig werkt vanuit een hiërarchische opstelling, of dat gemeenten dat soms nog zo ervaren.

Het debat over het nieuwe samenspel tussen gemeenten en Rijk na de decentralisaties gaat vaak over de vraag of de laatste aan de eersten wel voldoende beleidsvrijheid geeft bij de uitvoering van hun gedecentraliseerde taken.

Op verzoek van de minister van BZK heeft de Raad zich daarom gebogen over het begrip Beleidsvrijheid en de relatie met de financiële verhoudingen. Beleidsvrijheid gaat om de mogelijkheden van decentrale overheden om zelf te kunnen beslissen over de inzet van hun middelen. In Beleidsvrijheid geduid [maart] stelde de Raad dat er geen objectieve maat is voor het vaststellen voor de mate van beleidsvrijheid. Wel kan inzichtelijk gemaakt worden welke factoren de mate van beleidsvrijheid bepalen. Naast de formele beleidsvrijheid zoals die in wet- en regelgeving tot uitdrukking komt, wordt de beleidsvrijheid vooral bepaald door de maatschappelijke opvattingen over de mate waarin uitkomsten van het beleid mogen verschillen.

Financiële verhoudingen

Niet alleen tussen rijk, provincies en gemeenten ontwikkelt zich een nieuw samenspel. Door de toenemende relevantie van het decentraal bestuur moeten gemeenten veelal met elkaar samenwerken om een nieuwe taak tot uitvoering te brengen. Regionale samenwerking heeft invloed op het functioneren van gemeenten. Een van de vragen daarbij is: hoe regelen we de financiën bij intergemeentelijke regionale samenwerking? Die vraag zette de Raad in april centraal tijdens de tweede Dag van de Financiële Verhoudingen in Amersfoort. Ter voorbereiding op die dag vroeg de Raad tal van wetenschappers en bestuurders over dit onderwerp een essay te schrijven en die werden gebundeld in Regionaal samenwerken! Wie bepaalt en wie betaalt?.

Op de Dag van de Financiële Verhoudingen nam prof. Maarten Allers na bijna twaalf jaar lidmaatschap afscheid van de Raad voor het Openbaar Bestuur en zijn voorloper de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv). Hij geldt als de specialist op het gebied van de financiële verhoudingen in Nederland. Zijn vertrek betekende daarom een fikse aderlating in financiële kennis.

Omdat prof. Sarah de Lange in april ook aan het einde van haar tweede en laatste termijn was gekomen en Milo Schoenmaker vanwege een nieuwe baan in januari zijn Raadslidmaatschap moest opgeven, moest de Raad drie zeer gewaardeerde leden vervangen. Daarin slaagde de Raad met de benoeming per 1 juli 2019 van de Groningse hoogleraar prof. Caspar van den Berg, de Goudse gemeentesecretaris Martiene Branderhorst en wethouder Peter Verheij uit Alblasserdam tot lid van de Raad. Peter Wilms is de komende twee jaar als tijdelijk lid aan de Raad verbonden vanwege zijn kennis en ervaring met de financiële verhoudingen.

Bij aanvang van het jaar 2019 bracht de Raad al een briefadvies uit over de wijze waarop de kosten in het sociaal domein binnen het gemeentefonds het beste kunnen worden verdeeld [januari]. Daarin spreekt de Raad nogmaals de verwachting uit dat de problemen in de budgetverdeling sociaal domein niet in 2021 volledig opgelost kunnen zijn omdat de kosten in het sociaal domein nog volop in beweging zijn. Het is van belang de kostenontwikkeling in het sociaal domein - zowel voor wat betreft volume als verdeling - te kunnen blijven volgen. De Raad pleit er daarom voor om geen onomkeerbare stappen te zetten in de integratie van het sociaal domein in de algemene uitkering. Het moet mogelijk blijven om de komende jaren – wellicht fundamenteel andere – keuzes te maken in de bekostiging en verdeling. De herijking van het gemeentefonds biedt namelijk geen oplossing voor de structurele onevenwichtigheid in de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen het Rijk en de gemeenten.

Dit vraagt om een meer fundamenteler overdenking van de samenhang tussen bestuurlijke en financiële verhoudingen. De Raad bepleit daarom voor de komende kabinetsperiode een meer strategische en samenhangende aanpak die recht doet aan de gewijzigde bestuurlijke verhoudingen.

De Raad in nieuwe samenstelling had meteen de opdracht om in de zomer twee briefadviezen over een aan de financiële verhoudingen gerelateerd thema af te ronden. Eerst boog de Raad zich over het wetsvoorstel Inburgering 2021 van minister Koolmees van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. In augustus schreef de Raad in zijn briefadvies over de nieuwe inburgeringswet dat de nieuwe wet in veel opzichten een verbetering is, maar hij vraagt nog wel aandacht voor de grote hoeveelheid regels die het Rijk aan gemeenten wil opleggen. Daarbij meende de Raad dat het niet terecht is om gemeenten af te rekenen op prestaties als het Rijk ze veel regels oplegt.

Een maand later adviseerde de Raad de minister van BZK over de aanpak van de beoogde herijking van het Gemeentefonds. In zijn briefadvies [september] benadrukt de Raad het belang van een zorgvuldig en transparant proces waarbij duidelijke politieke keuzes op basis van onderzoeksresultaten worden gemaakt en in de onderzoeksopzet niet te veel wordt voorgesorteerd voor op die keuzes. De verdeling moet aansluiten bij de kosten die gemeenten maken en de inkomsten die zij zelf kunnen genereren (kostenoriëntatie). Kostenoriëntatie en inkomstenverevening zijn niet los verkrijgbaar, aldus de Raad.

Iets van die veranderende bestuurlijke verhoudingen zien we ook terug in het briefadvies over het uitkeringsstelsel [december]. De Raad stelt daarin vast dat het huidige uitkeringsstelsel onvoldoende aansluit op de bestuurlijke verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Om recht te doen aan de verantwoordelijkheid van het Rijk bij decentralisatie-uitkeringen adviseert hij om in de Financiële-verhoudingswet vast te leggen dat bij decentralisatie-uitkeringen ook beleidsinformatie opgevraagd kan worden. Verder stelt hij voor om een wettelijke basis te creëren voor een uitkeringsvorm die tegemoetkomt aan de wens om op basis van een overeenkomst tussen Rijk en decentrale overheden over te gaan tot bekostiging van gemeenschappelijke opgaven. Ook dient in het geval dat een democratisch gekozen bestuur kiest voor regionale samenwerking de mogelijkheid geboden voor rechtstreekse bekostiging van die regionale samenwerking. Specifieke uitkeringen zouden systematisch getoetst moeten worden op hun prikkels voor doelmatigheid.

Alles bijft anders

Deze beknopte beschouwing over het afgelopen jaar begon met de vaststelling dat 2019 een grillig verloop kende; de politieke en maatschappelijke situatie kon per week verschillen. Op moment van schrijven ondervinden we dat de loop van de geschiedenis zich inderdaad maar moeilijk laat voorspellen. We dachten dat 2020 vooral het eerste in de afgelopen vier jaar zou worden zonder verkiezingen dat dit kabinet wilde gaan gebruiken om de openstaande programmapunten uit het regeerakkoord te verwezenlijken voordat het in maart 2021 na de verkiezingen voor de Tweede Kamer zijn missionaire status verliest. Maar Nederland zit nu in een collectieve quarantaine en politiek en bestuur moeten vol aan de bak om de gevolgen van de ingrijpende maatregelen tegen de bestrijding van het Coronavirus het hoofd te bieden. Alles blijft anders en daar moet onze democratie mee leren omgaan. De Raad voor het Openbaar Bestuur blijft ook in de nabije toekomst zich in zijn adviezen richten op een adaptieve democratie en veerkrachtig openbaar bestuur die weten om te gaan met situaties waarin verandering de constante is.