Blog: Wonen in het Huis van Thorbecke

Weblog

Een energieke minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening wil het woningtekort wegwerken en vraagt de provincies om de ruimtelijke puzzel te leggen. Wat vraagt dat van Provinciale Staten, hoe moeten zij hun rol invullen?

De Rekenkamer Oost-Nederland (2018) en de Randstedelijke Rekenkamer (2019) deden allebei onderzoek naar de rol van de provincie bij wonen. Ze keken naar het beleid, de doelen en de rol van de provincie. Provincies streven vaak naar een balans op de woningmarkt in kwantitatief (hoeveelheid woningen) en kwalitatief (voor de juiste groepen) opzicht. Maar de provincie bouwt geen woningen, dus hoe ver reikt haar invloed? De vraag of de provincie op een effectieve manier bijdraagt aan het oplossen van het woningtekort gaat dan ook veel meer over de randvoorwaarden die ze daarvoor heeft gecreëerd. En dat begint met duidelijkheid over de provinciale ambities en de rol die je daarbij vervult.

Belangrijke rol van de provincie op het gebied van wonen is het voeren van de regie. Hoe doet de provincie dat? Door het opstellen van een Woonvisie, door middel van regionale plannen en overleggen, via onderzoek, kennisdeling en monitoring, het wegnemen van knelpunten, het ter beschikking stellen van financiële middelen voor de versnelling van de woningbouw. Dat is in het algemeen de inzet van provincies, waarbij iedere provincie het net weer wat anders doet en een ander accent legt. Een beetje een zachte kant.

Provincies kunnen zelf bepalen wat ze van belang vinden, denk aan wonen gecombineerd met zorg, flexwoningen, betaalbaarheid, duurzaamheid. Het provinciaal belang wordt geëffectueerd in bestemmingsplannen, in zekere zin moet het belang dat de provincie heeft bepaald dus via de gemeenten worden gerealiseerd. Dat gebeurt vooral door voorkantsturing. Andere termen die daarvoor worden gebruikt zijn planbegeleiding of voorkantsamenwerking. Bedoeld om er samen met de gemeente uit te komen, want liever wordt het formele instrumentarium van zienswijze of reactieve aanwijzing niet ingezet door de provincie.

Al met al blijkt uit de onderzoeken van de rekenkamers dat de gemeenten goed met het handelen van de provincies overweg kunnen.

Dat was drie, vier jaar geleden. Nog één feit te melden: mede aanleiding voor de onderzoeken was dat er sprake was van een woningtekort. In 2019 was dat voor Nederland totaal 294.410, in 2022 314.740.1 Maar nu? De tijden zijn veranderd, de belangen liggen anders.

Om te beginnen: de woningmarkt staat onder enorme druk. Dat lijkt iets van de laatste tijd, maar schommelingen zijn van alle tijden: nu moet er flink worden bijgebouwd om aan de vraag te voldoen. Nog niet zo lang geleden was er sprake van een overcapaciteit aan geplande woningbouw.

Wie stuurt?

Hiervoor is de rol van de provincie geschetst, maar wie zit nou wanneer aan het stuur? De Rekenkamer Oost-Nederland bracht de bestuurlijke complexiteit terug in een infographic; een weergave van bevoegdheden, instrumenten en rollen van het Rijk, provincies en gemeenten. Altijd handig om te weten waar je als provincie over gaat. Dat is alleen nog maar het bestuurlijke beeld, want daarnaast gaat het om corporaties, projectontwikkelaars, belangenclubs en beschikbare bouwers.

Factoren voor complexiteit

Bestuurlijk ingewikkeld is niet de enige complexiteit die het woondossier beheerst: economische ontwikkelingen, fiscale prikkels, veranderende woonbehoeftes, koop- en huurprijzen, beleggingsinstellingen en sociale woningbouw, en wat te denken van demografie op de lange termijn. Er is net een Staatscommissie aangesteld die adviseert over 'de uitdagingen die demografische ontwikkelingen met zich mee brengen'. En, zoals bekend, als iets een uitdaging is, is er een probleem.

Het vizier is gericht op 2050. Dat lijkt ver weg, maar dat is het niet. De bevolking in Nederland groeit naar alle waarschijnlijkheid naar 20 miljoen mensen, een toename van 15%. Het wordt drukker, grijzer en diverser: het aandeel van de bevolking met een migratieachtergrond zal stijgen, het aandeel ouderen zal toenemen en de beroepsbevolking krimpt. De verwachting is dat er meer (kleine) huishoudens komen die ergens moeten wonen. Nu al is er een enorm woningtekort dat schier onoplosbaar lijkt.

Relatie met andere beleidsterreinen

Het woningtekort staat niet op zichzelf. Hoe houden we met gierende energieprijzen de energievoorziening in stand voor een groeiende bevolking als we midden in een transitie zitten?

Hoe moet de stad, die mensen blijft trekken, groeien als-ie al is volgebouwd? Hoe houden we de leefbaarheid en voorzieningen van plattelandsgebieden in stand als de bevolking dáár krimpt en over dertig jaar nog verder is vergrijsd? Heeft de natuur nog bestaansrecht? Als we nieuwe woningen bouwen, hoe verplaatsen we al die mensen en is er nog wel plek voor meer infrastructuur?

Het woondossier hangt dus samen met energietransitie, leefbaar platteland, natuur, infrastructuur: allemaal domeinen waarover de provincie iets heeft te zeggen.

Rol van Provinciale Staten

Dat vraagt nogal wat van Provinciale Staten (PS). Je kunt kijken naar wonen, maar eigenlijk gaat het over de inrichting van de schaarse ruimte. Een voorbeeld uit Gelderland: als alle ambities op het gebied van wonen, economie, natuur, water, landbouw en energie worden waargemaakt, dan is er 1,8 keer Gelderland nodig om alles in te passen. Dat kan niet en dus moeten er keuzes worden gemaakt. Want de claims op ruimtegebruik nemen snel toe en kunnen niet allemaal worden gehonoreerd: er is eenvoudigweg niet genoeg ruimte beschikbaar.

In zijn advies Geef richting, maak ruimte! (2021) analyseert de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) hoe de sturing op ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland tekortschiet. De Rli wijst op de noodzaak dat provincies veel sterker dan tot nu toe moeten sturen op ontwikkelingen in het ruimtelijk domein.

Een robuustere stellingname van de provincie op ruimtelijke ontwikkelingen betekent keuzes maken: dit wel en dat niet, dit hier wel en daar niet. Dat zijn politieke keuzes, die democratische sturing, controle en daarmee legitimatie door PS vereisen.

Hoe doe je dat als PS? De Omgevingsvisie stelt globale kaders, naar de aard van het abstractieniveau heel begrijpelijk. Maar wat gaat voor, woningbouw of natuur? Je ziet het ook vaak terug in de Omgevingsverordening: de belangen worden nevengeschikt gepresenteerd. En wat dan vervolgens in de bestuurlijke praktijk gebeurt is dat er een procesbeschrijving komt hóe belangen worden gecombineerd en tegen elkaar afgewogen. Maar dat is geen inhoudelijk kader voor die afweging van belangen zélf en geeft daarmee weinig of geen inhoudelijke sturing.

Waar PS zich beperken tot procesmatige kaders, is het niet vreemd als vervolgens PS op afstand staan van de werkelijke keuzes die in het ruimtelijke domein gemaakt worden.

Speelveld verandert

Resumerend: de provinciale rol bij wonen richt zich dus vooral op regionale afstemming en overleg met gemeenten, het stimuleren om woningbouw te versnellen en knelpunten weg te nemen, meestal met geld, en kennis verwerven en delen, bijvoorbeeld door monitoring.

Maar nu wordt het spannend. Er is een energieke minister aangetreden die de regie wil pakken. De algemene opinie is dat dit nodig is, maar wat je er ook van vindt: deze minister kijkt nadrukkelijk naar de provincies en ziet dus het middenbestuur als relevant.

Om zeker te zijn of alle doelen en opgaven daadwerkelijk ruimtelijk passen wordt aan de twaalf provincies gevraagd om vanaf 1 oktober 2022 de nationale opgaven en doelen ruimtelijk te vertalen en te combineren met decentrale opgaven. De provincie bepaalt zelf of deze ‘ruimtelijke puzzel’ op het schaalniveau van de provincie of op het schaalniveau van regio’s daarbinnen wordt gelegd.2

Intermezzo

Even een uitstapje, een korte blik op de recente geschiedenis. In 2005 bracht de Gemengde commissie Bestuurlijke Coördinatie, ook wel bekend als de Commissie-De Grave, advies uit over wat destijds als problematisch werd beschouwd: bestuurlijke drukte. Advies: je gaat er over, of niet. Oftewel: maak één bestuurder of bestuurslaag verantwoordelijk voor het oplossen van het maatschappelijke probleem en geef de bestuurder of de bestuurslaag doorzettingsmacht en uitvoeringsmacht.

In 2008 bracht de Gemengde commissie decentralisatievoorstellen provincies, ook wel bekend als de Commissie-Lodders, advies uit in lijn met de gedachte ‘Je gaat er over of niet’ en kwam in haar rapport Ruimte, regie, rekenschap tot de conclusie dat provincies de bestuurslaag vormen 'die de volle verantwoordelijkheid zou moeten krijgen en nemen voor het bovenlokale en regionale ruimtelijk-economisch beleid inclusief cultuur'. Hierin zijn de kerntaken van de provincie te herkennen: ruimtelijke ordening, regionale mobiliteit, cultuur en regionale economie.

In 2020 bracht de studiegroep Interbestuurlijke Financiële Verhoudingen, ook wel bekend als de Commissie-Ter Haar, het rapport Als één overheid uit. Advies: slagvaardig de toekomst tegemoet! Oftewel: interbestuurlijk werken. Wat betreft de woonopgave stelde de studiegroep 'dat er snel een interbestuurlijke aanpak nodig is met meer sturing op het regionale niveau, nationale regie en randvoorwaarden.' Dat was dus in 2020.

Wat leren we hiervan? Dat er een opzienbarende verschuiving heeft plaatsgevonden, van één bestuurslaag naar één overheid. Van doorzettingsmacht naar interbestuurlijk werken. Eén bestuurslaag verantwoordelijk? De bestuurlijke drukte is niet minder geworden: juist in de afgelopen tien tot vijftien jaar zijn er veel nieuwe soorten regio’s bijgekomen als gevolg van - paradoxaal genoeg - nationaal beleid of nationale keuzes: veiligheidsregio’s, jeugdzorgregio’s, Wmo-regio’s, regionale energiestrategieën, regionale uitvoeringsdiensten, passend onderwijsregio’s, en zo meer.

Nog een uitstapje, nu staatsinrichting. In de Grondwet is verankerd dat Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat is (al is dat nergens met zoveel woorden vastgelegd), bestaande uit het nationale niveau (het Rijk), twee algemene geldende overheidslagen (provincies en gemeenten), en één gedecentraliseerde functionele overheid (waterschappen); allen met rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigingen.

De term ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’ geeft aan de ene kant exact het karakter van het binnenlands bestuur in Nederland weer: hoe het systeem is opgebouwd. Maar aan de andere kant is de term ook verwarrend. Want Nederland kent geen vaste verhoudingen tussen de bestuurslagen. Taken kunnen verschuiven, net als de financiën en de mate van beleidsvrijheid per taak.

Provincies en gemeenten hebben een open huishouding en hebben autonomie: een algemene bevoegdheid tot regeling en bestuur. Maar zij zijn óók verplicht mee te werken aan medebewind. In de praktijk van het decentrale bestuur nemen de medebewindstaken een veel grotere plaats in dan de autonome. De wetgever kan, in gewone wetten, de mate van autonomie groter dan wel kleiner maken.

Dan tot slot het staatsrechtelijke adagium: geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid. Oftewel: een bestuurder kan niet ter verantwoording worden geroepen voor een aangelegenheid waar hij geen bevoegdheid draagt.

Wie heeft het voor het zeggen?

Terug naar het woondossier, ik gebruik daarvoor de metafoor wonen in het Huis van Thorbecke.

Dit is wat ik zie. De minister pakt de regie en kiest voor een interbestuurlijke aanpak. Daarmee betreedt hij het terrein van de provincie, de ruimtelijke ordening. Niet als systeemverantwoordelijke - dat wil zeggen ervoor zorgen dat het openbaar bestuur goed kan functioneren -, maar beleidsinhoudelijk.

De woonurgentie is groot en daadkracht is nodig. Slagvaardig, als één overheid. Maar heeft hij de doorzettingsmacht om zijn plannen te realiseren? Hoe past zijn optreden in ons systeem van een gedecentraliseerde eenheidsstaat? Welke spelregels gelden in deze variant van interbestuurlijke verhoudingen?

Ik citeerde uit de ruimtelijke ordeningsbrief van de minister. Belangrijk voor provinciebesturen is de vraag: hoe zit het met bevoegdheden en geld? Want je kunt wel van alles vragen van de provincie, maar wat staat daar tegenover? Bijvoorbeeld: sturingsinstrumenten en middelen voor woningbouw. Of bijvoorbeeld: geld en geen gedoe bij de aanleg van infra. En nog iets: hoe past het allemaal met normen voor stikstof en geluid om te bouwen?

As we speak zijn de provincies hard aan het werk. Ze doen een woonbod aan het Rijk, de minister. Waar komt dat bod vandaan? Waarschijnlijk gaat het dan om bestaande regionale woningbouwprogramma’s en woningbouwplannen. Zachte plannen hard maken en daadwerkelijk realiseren. Als je cynisch wilt zijn, is het een nietje door bestaande plannen.

Kerntaak van de provincie is onder meer ruimtelijke ordening, ik vertaal dat naar inrichting van de schaarse ruimte. Keuzes zijn nodig. Dit wel en dat niet. Dit hier wel en daar niet. Politieke keuzes, democratisch gelegitimeerd door PS. Hoe ver reikt de autonomie van de provincie, of is hier sprake van medebewind?

Nu de regie door de minister wordt gepakt komt het wat mij betreft neer op de vraag op: wie heeft het voor het zeggen: het Rijk, de provincie of de gemeente? Hoe zit het met de kaderstellende rol van PS? Onder welke voorwaarden willen de volksvertegenwoordigers dat aan de vraag van de minister wordt voldaan? Doe je dat als PS alleen, of samen met de volksvertegenwoordigers van de gemeenten? Zij hebben toch met dezelfde vragen te maken? En wie kun je als PS ter verantwoording roepen? Niet de minister, staatsrechtelijk gezien, maar wel Gedeputeerde Staten? Welke bevoegdheid oefent het college uit bij de ruimtelijke puzzel? 

Dus nogmaals: wie heeft het voor het zeggen en welke spelregels gelden er?

Nog even over kaderstellen gesproken - als PS daar aan toekomt - wat zijn belangrijke vragen om op te letten bij het leggen van de ruimtelijke puzzel? Te denken valt aan het volgende:

  • Wat is het ontwikkelingsperspectief in de provincie, waar gaat het naar toe met de schaarse ruimte?
  • Wat is de uitvoeringsstrategie, wie doet wat wanneer?
  • Hoe zit het met de investeringen en wie gaat dat betalen?

De tijd voor de ruimtelijke puzzel is kort, op 1 oktober 2022 moet-ie zijn gelegd.
 

Noten
1 Zie cijfers Primos datawonen – Woningtekort.
2 Zie Kamerbrief over nationale regie in de ruimtelijke ordening, 17 mei 2022.

Wonen in het Huis van Thorbecke is een bewerking van de bijdrage van Michael Mekel aan het webinar De rol van PS in het woondossier van Statenlid.nu op 13 september 2022.
Michael Mekel is adviseur bij de Raad voor het Openbaar Bestuur, voorzitter van de Rekenkamer Oost-Nederland en plaatsvervangend bestuurder bij de Randstedelijke Rekenkamer.

Reactie toevoegen

U kunt hier een reactie plaatsen. Ongepaste reacties worden niet geplaatst. Uw reactie mag maximaal 2000 karakters tellen.

* verplichte velden

Uw reactie mag maximaal 2000 karakters lang zijn.

Reacties

Er zijn nu geen reacties gepubliceerd.