Weblog

Blog: Stikstof en de drie voorwaarden voor gezag

Als Raad voor het Openbaar Bestuur werken we aan een advies over het gezag van de overheid. In tegenstelling tot macht, beschouwen we gezag als het vrijwillig aanvaarden van sturing door de overheid. Het zijn dus burgers die gezag toekennen aan overheidsactoren zoals politici, beleidsmakers of uitvoeringsinstanties, die op hun beurt gezag proberen (terug) te verdienen.

Gezag wordt dus niet van buitenaf bepaald, maar in relaties geconstrueerd. Maar wat maakt dat burgers gezag toekennen? We onderscheiden drie samenhangende voorwaarden. Allereerst moet er sprake zijn van autoriteit. De betreffende overheidsactor moet in de ogen van burgers verstand van zaken hebben, iets voorstellen en regelmatig successen boeken. Ten tweede gaat het om vertrouwen. Vertrouwen ontstaat wanneer burgers het gevoel hebben dat de overheid, in de context van allerlei ingewikkeldheden en onzekerheden, uiteindelijk het goede met hun voor heeft. Ten derde is legitimiteit belangrijk. Heeft de overheid recht van spreken, voelt de burger zich gehoord en wordt het beroep op het algemeen belang als rechtvaardig ervaren?

Het is makkelijker om in algemene zin over gezag te filosoferen, maar lukt het ook om gezag in verband te brengen met concrete maatschappelijke vraagstukken? En dan met name met vraagstukken die we ook wel aanduiden als ‘wicked problems’? Problemen met veel partijen, uiteenlopende waarden, vele interpretaties van feiten, grote onzekerheden en risico’s dat oplossingen van vandaag leiden tot problemen van morgen. Neem bijvoorbeeld het stikstofvraagstuk. 3 jaar geleden haalde de Raad van State het stikstofbeleid onderuit. Vergunningverlening voor zowel bouwprojecten als boerenbedrijven kwam stil te liggen. Wat zien we als we door de lens van gezag naar het stikstofdossier kijken?

Allereerst autoriteit. Waar het gaat om successen boeken zien we na 3 jaar weinig resultaten en veel tegenslagen. Zo valt de animo van boeren voor eerdere uitkoopregelingen tegen en bleek onlangs dat de verlaging van de snelheid op snelwegen op sommige plekken zelfs leidt tot meer stikstof in de natuur omdat het verkeer andere routes kiest. Ondanks de vele kennis staat verstand van zaken regelmatig onder druk en dat krijgt dan veel media-aandacht. Zo zijn diverse adviezen van commissies aan de kant gelegd en blijven methoden voor stikstofberekeningen onder vuur liggen, niet alleen bij belangengroepen maar ook bij de rechter. Aan capaciteit en middelen geen gebrek: een energieke Minister voor Stikstof met ambitieuze plannen; een stikstoffonds van € 25 miljard; alleen al op het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zijn er 60 ambtenaren voor het stikstofdossier en dan zijn er ook nog 65 verschillende overlegorganen (EenVandaag, 5-5-2022). De toenemende urgentie en capaciteit verhogen de druk om met resultaten te komen.

En dan vertrouwen. Vertrouwen tussen boeren, burgers en overheid staat al lange tijd onder druk en de stikstofcrisis versterkt dit. Er is veel polarisatie, inclusief bedreigingen. Dit ondermijnt niet alleen het vertrouwen van boeren in de overheid, maar ook dat van de overheid in boeren, van burgers in boeren en dat tussen verschillende groepen boeren onderling. Een vicieuze cirkel lag en ligt op de loer: als jullie ons niet vertrouwen, vertrouwen wij jullie niet meer. Ondanks vele gesprekken en bedrijfsbezoeken ervaren verschillende groepen boeren nog steeds ‘dat over ons gepraat wordt en niet met ons’, dat ‘onze zorgen niet serieus worden genomen’, dat er ‘geen aandacht is voor duurzame toekomstperspectieven’ en dat er zelfs ‘partijen zijn die de landbouw kapot willen maken’.

Tot slot legitimiteit. Dat is een lastige omdat er zoveel belangen in het spel zijn zoals natuur, waterkwaliteit, landbouw, wonen of infrastructuur. Natuurorganisaties zullen het algemeen belang anders interpreteren dan burgers die op een woning wachten. Politiek gaat over de gezaghebbende toedeling van waarden (Easton), maar hoe doe je dat op een rechtvaardige manier?1 Het huidige kabinet heeft besloten dat zo’n afweging het resultaat moet zijn van gebiedsprocessen, met ruimte voor regionaal maatwerk en de inbreng van vele partijen. De betrokken ministers komen met een serie brieven die de kaders bevatten voor die processen. De spelregels zijn dus nog in ontwikkeling en het is voor burgers nog weinig transparant hoe die belangenafweging tot stand gaat komen en of deze dus rechtvaardig is.

Stikstofbeleid vergt het versterken van alle voorwaarden van gezag: autoriteit, vertrouwen en legitimiteit. Maar ze werken soms ook tegen elkaar in. Zorgvuldige gebiedsprocessen kunnen legitimiteit versterken, maar niet zonder een vertrouwensbasis. Sommige groepen boeren hebben daarom al aangegeven niet te willen participeren. Rechtvaardige belangenafweging in gebiedsprocessen kost tijd. Provincies hebben daarom tot juli 2023 om met plannen te komen, maar voor autoriteit kunnen resultaten niet veel langer uitblijven. Gezag is dus ook balanceren en kost tijd en aandacht. Echter, zonder gezag kan het stikstofbeleid ontaarden in pure machtsuitoefening.2

1 Zie ook het Wegingskader goed bestuur.
2 Later meer over handelingsperspectieven voor het versterken van gezag.

Katrien Termeer, hoogleraar Bestuurskunde Wageningen Universiteit

Reactie toevoegen

U kunt hier een reactie plaatsen. Ongepaste reacties worden niet geplaatst. Uw reactie mag maximaal 2000 karakters tellen.

* verplichte velden

Uw reactie mag maximaal 2000 karakters lang zijn.

Reacties

Er zijn nu geen reacties gepubliceerd.