Blog: Gezag herwinnen rondom stikstof

Weblog

Als Raad voor het Openbaar Bestuur organiseren we de Maand van het Gezag (november 2022). Dat is broodnodig omdat we constateren dat gezagswaardigheid van het openbaar bestuur op veel gebieden onder druk staat. Stikstof is een van die weerbarstig vraagstukken. Mijn vorige blog (17-05-2022) concludeerde dat het stikstofbeleid zwak scoort op alle randvoorwaarden voor gezag: 1) autoriteit en bekwaamheid, 2) betrouwbaarheid, en 3) legitimiteit en betrokkenheid. Ik eindigde met de verzuchting dat zonder gezag het stikstofbeleid kan ontaarden in pure machtsuitoefening. Maar ik beloofde ook dat we als ROB zouden nadenken over handelingsperspectieven om gezag te herwinnen. En belofte maakt schuld.

Sinds mijn vorige blog is er weer veel gebeurd in stikstofland. Op 10 juni brachten de beide bewindspersonen een brief uit. De meeste aandacht ging naar het beruchte stikstofkaartje en de brief over perspectieven voor agrarische ondernemers, en werd in de Tweede Kamer bestempeld als broddelwerk. Wat volgde is heftig protest, koortsachtig overleg en veel gevraagd en ongevraagd advies. Om de ontstane impasse te doorbreken stelde het kabinet Johan Remkes aan, om als gespreksleider de dialoog weer op gang te brengen. Na een turbulente periode, met onder meer een vicepremier die de stikstofdoelen ter discussie stelde en het aftreden van minister Staghouwer, kwam Remkes op 5 oktober met zijn eindverslag.

Intuïtief lijkt het erop dat Remkes en zijn verslag gezagswaardig waren. Laten we onze 3 voorwaarden voor gezag daar eens op los laten. Allereerst bekwaamheid. Remkes en zijn staf hebben, ondanks het korte tijdsbestek, gedegen onderzoek gedaan. Er zijn zeer veel gesprekken gevoerd, veel rapporten en aanbevelingen geanalyseerd, en er is vooral veel tijd gestoken in het ontrafelen van onderliggende spanningen en dilemma's. Hij wist ook de aanwezige deskundigheid bij ministeries en belangenorganisaties te mobiliseren, die in de verharde verhoudingen niet meer tot hun recht konden komen.
Hier zie je dus hoe bekwaamheid samenhangt met de tweede dimensie van betrouwbaarheid. Ondanks het initiële wantrouwen in de persoon Remkes, is hij toch in staat gebleken enig vertrouwen op te bouwen.  Dit deed hij bijvoorbeeld door niet alleen te zeggen dat er geen taboes zijn, maar daar ook naar te handelen en kritisch te zijn naar alle partijen, inclusief de ministeries en het kabínet. Ook hield hij vast aan de algemene maatschappelijke waarde van natuurherstel, en een snelle vermindering van de stikstofuitstoot. Het belangrijkste is dat Remkes in staat is geweest om betrokkenheid, de derde dimensie, te vergroten en verbinding te creëren met boeren, andere partijen in de sector en het platteland in het algemeen. Hij heeft zich bewust en met redelijk succes weten in te leven in de gevoelens op het boerenerf en heeft in woord en daad getoond respect te hebben voor wat er speelt. Typerend daarvoor is bijvoorbeeld zijn uitspraak op de persconferentie dat hij de wanhoop zag in de ogen van redelijke mensen.

Maar Remkes is een tijdelijk intermezzo. Het kabinet heeft aangegeven zijn aanbevelingen over te nemen, maar geldt dat ook voor de manier waarop Remkes heeft getracht gezag te herstellen?  In latere interviews heeft Remkes namelijk aangegeven dat hij eigenlijk het werk van het kabinet heeft zitten doen, waarmee hij hun gezagswaardigheid uitdaagt. We kunnen ook zeggen dat Remkes met zijn advies een 'window of opportunity' heeft gecreëerd voor het herstellen van gezag, maar die window moet wel snel benut worden. De initiële aanzetten voor handelingsperspectieven van de Raad van het Openbaar Bestuur in combinatie met de praktijklessen van Remkes over het herstellen van gezag, kunnen daar zeker bij helpen. Ik noem hier de meest relevante.

Investeer in bekwaamheid door meer focus op de langere termijn zodat grote maatschappelijke problemen (zoals stikstof) niet oncontroleerbaar voort kunnen woekeren, door expertise en ervaringsdeskundigheid binnen de overheid te versterken, en door de kennis en kunde van boeren en burgers te benutten. Investeer in betrouwbaarheid door meer oog te hebben voor de waarden achter het beleid in plaats van alleen efficiëntie en effectiviteit, door het voeren van een inhoudelijk maatschappelijk en politiek debat, door boeren niet bij voorbaat te behandelen als potentiële fraudeurs, en door te voorkomen dat beleid als inconsistent of zelfs hypocriet kan worden ervaren. Investeer in betrokkenheid door groepen boeren en burgers die zich niet gehoord voelen een betekenisvolle plek te geven in beleidsontwikkeling of door het heruitvinden van de verbindende (i.p.v. polariserende) functie van het openbaar bestuur, zoals Remkes bijvoorbeeld heeft laten zien. Zoek en creëer nieuwe manieren om mensen invloed en controle te geven op belangrijke beslissingen die hun leven raken, zoals bijvoorbeeld ruimte voor innovatieve initiatieven, burgerfora of echt participatieve gebiedsprocessen.

Deze handelingsperspectieven om te investeren in bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid zijn in eerste instantie gericht aan de overheid. Maar zoals ik in mijn vorige blog ook heb benadrukt, is gezag wederkerig en wordt het altijd in relaties geconstrueerd. Hier ligt dus ook een uitdaging voor burgers, boeren en maatschappelijke organisaties. We zien een kleine groep ontstaan die - onafhankelijk van hoe de overheid zich gedraagt - gezag afwijst. Deze groepen lijken steeds radicaler en extremer te worden, en overschrijden in sommige gevallen de grenzen van de democratische rechtsstaat. We hopen dat ook deze groepen weer open staan voor herstel van gezag. Daarmee bedoelen we niet dat ze het gezag van de overheid kritiekloos moeten gaan volgen. Integendeel, we moedigen iedereen aan om vooral kritisch te blijven op de overheid en zo de gezagswaardigheid te herstellen.

Katrien Termeer is hoogleraar Bestuurskunde aan Wageningen Universiteit.

Reactie toevoegen

U kunt hier een reactie plaatsen. Ongepaste reacties worden niet geplaatst. Uw reactie mag maximaal 2000 karakters tellen.

* verplichte velden

Uw reactie mag maximaal 2000 karakters lang zijn.

Reacties

Er zijn nu geen reacties gepubliceerd.