Blog: Bestuurscultuur en goede bedoelingen

Weblogbericht | 11-04-2022 | Han Polman

Wanneer bij de kinderopvangtoeslag met zulke ernstige persoonlijke gevolgen voor ouders en gezinnen mensen op afkomst zijn geselecteerd, zijn er mensenrechten geschonden. Er zullen naast de aangekondigde enquêtes naar de kinderopvangtoeslag en de aardgaswinning nog vele rapporten volgen.

Tegelijkertijd doet bestuur- of organisatiecultuur ertoe. Bepalend voor de kwaliteit van het openbaar bestuur zijn naast structuur en processen vooral de mensen. ‘Cultuur’ als patronen in houding en gedrag van mensen hangt natuurlijk samen met ‘structuur’; de organisatie en werkwijze. Dat laatste is vaak een voorwaarde om de cultuur echt te veranderen. De cultuur moet dat echter ook mogelijk maken. Kip en ei dus.

De doelen achter oproepen voor een betere bestuurscultuur zijn herkenbaar: de inhoud centraal, openheid en eerlijkheid, hoor en wederhoor, ‘checks and balances’ of zoals dat tegenwoordig vaker en wat eenzijdiger wordt genoemd ‘macht en tegenmacht’.

Bij veel maatschappelijke opgaven zijn diverse organisaties van elkaar afhankelijk. Met ieder een andere rol in de ‘keten’ of het ‘netwerk’, met eigen taakstellingen. Lijdelijkheid ligt dan op de loer: als er al een ongemakkelijk gevoel is dat het probleem niet rechtvaardig en effectief wordt aangepakt, wordt dat verdragen omdat aan de eigen taak is voldaan en de verantwoordelijkheid kan worden doorgeschoven naar andere actoren. Er zijn dan goede bedoelingen, maar bij de aanpak en uitvoering loopt het spaak of uit de hand. 

De belangrijkste code – hét handelingskader voor mensen die bij de overheid werken (politici, bestuurders, ambtenaren) – bestaat uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 

Het gaat daarbij onder meer om de beginselen van motivering, evenredigheid, zorgvuldigheid, rechtsbescherming en privacy. Deze worden in de praktijk echter vooral juridische vertaald en spelen met name een rol achteraf, bij de toetsing van reeds genomen overheidsbesluiten. 

Het recente advies van het bureau PWC over de Fraude Signalering Voorziening (FSV) in het kader van de kinderopvangtoeslag eindigt met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Als deze beginselen ook leidend zouden zijn geweest bij het ontwerpen van deze voorziening en applicaties zou er veel leed zijn bespaard.

Debet aan het ontbreken van ruimte in de bestuurscultuur voor de concrete toepassing van deze kernbeginselen bij de ontwikkeling van beleid, informatiesystemen en uitvoering, is de overheersende cultuur waarin ‘geleverd’ moet worden voor de specifieke taak waarvoor men is gesteld. Die taak is vaak vertaald in richtlijnen, protocollen en voorschriften waarop men ‘afgerekend’ wordt. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur vragen daarentegen een weging van belangen, elementen en factoren – ook bij de voorbereiding van beleid en bij de ontwikkeling van informatiesystemen.¹ 

Voor de belangrijkste maatschappelijke opgaven is samenwerking tussen overheidsorganisaties nodig. Ook bij die samenwerking zouden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur vanaf het begin vanzelfsprekend de leidraad moeten zijn. Dat geldt binnen het sociaal domein om kansengelijkheid te bevorderen, voor jeugdzorg en jeugdbescherming waar de sociale en justitiële werelden elkaar nodig hebben, bij het beleid over werk en inkomen tot en met de samenwerking tussen verschillende overheden bij de opvang van vluchtelingen.

Maar het geldt ook voor het fysieke domein – waar vele overheden betrokken zijn en samenwerking leidt tot directe gevolgen voor burgers en bedrijven, zoals op het terrein van energie, natuur en stikstof en wonen. Ook bij deze opgaven moeten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur de leidraad zijn. Het kan daarbij helpen om daarover vooraf afspraken te maken: hoe en wanneer worden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur betrokken in elke fase van het samenwerkingsverbandproces. Onderdeel daarvan kan een openbare gemeenschappelijke verantwoording zijn over hoe betrokken organisaties ieder afzonderlijk en gezamenlijk bijdragen aan het beoogde maatschappelijke resultaat.

Een bestuurscultuur waar open en eerlijk in een veilige ambtelijke en bestuurlijke omgeving kan worden gereflecteerd op de eigen en andermans bijdrage is niet vanzelfsprekend. Iedereen kan echter bijdragen aan zo’n bestuurscultuur, in welke rol of verantwoordelijkheid ook. Het stelt eisen aan houding en gedrag van politici, bestuurders en ambtenaren, van elke bestuurslaag. Het kan structurele misstanden voorkomen. 

Er hoeft niet gewacht te worden op de resultaten van komende parlementaire enquêtes of de resultaten van de Staatscommissie Rechtsstaat. Eerder wees de ROB er al op dat de rechtsstaat alleen zijn functie kan vervullen als er sprake is van een levendige rechtsstatelijke cultuur, waarin alle spelers de waarden daarvan onderschrijven en haar spelregels volgen. In dat advies zijn concrete suggesties gedaan voor een rechtsstaatagenda op elk niveau van het openbaar bestuur.²

^{1 Zie ook het ROB-advies Sturen of gestuurd worden, 2021.
2 Zie ook het ROB-advies Een sterkere rechtsstaat. Verbinden en beschermen in een pluriforme samenleving, 2020.}

Dit blog is een ingekorte weergave van het op vrijdag 8 april jl. in Binnenlands Bestuur verschenen artikel Goede bedoeling centraal.